Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 943/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. B. (inwestor) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Z ustaleń sądu wojewódzkiego wynika, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) wpłynęło pismo [...] Sp. z o.o. dotyczące kolizji w usytuowaniu garażu z gazociągiem DN 50 przy ul. [...] w [...]. W dniu 20 października 2015 r., podczas oględzin dokonanych przez pracownika PINB na przedmiotowej działce ustalono, że istniejący budynek garażowy usytuowany jest przy południowo-zachodnim narożniku nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Budynek posiada wymiary 7,60 m na 3 m oraz wysokość 2,75 m, dach dwuspadowy kryty papą. Podłoga wykonana jest z wylewki betonowej, natomiast ściany zbudowane są z suchej zabudowy, izolacji i papy od zewnętrznej strony. Budynek posiada dwa wejścia od strony wewnętrznej działki i wrota garażowe od strony ulicy. Budynek oddalony jest około 2,35 m od granicy z nieruchomością przy ul. [...] oraz w "ostrej granicy" z działką drogową, posiada instalację elektryczną, a wody opadowe odprowadzane są za pomocą rynien i rynny spustowej na teren własny inwestora. Ogólny stan techniczny budynku oceniono jako dostateczny.
W wyroku przytoczono dalej, że PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazał J. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji wskazał w tej decyzji, że J. B. nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego legalność wybudowania przedmiotowego garażu, a z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...][...] wynika, że nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowego garażu. W ocenie organu powiatowego wybudowany garaż w odległości ok. 2,35 m od granicy z nieruchomością sąsiednią narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, rozp. MI z 2002).
Ponadto przedmiotowy garaż został wybudowany na czynnym gazociągu, zatem narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Wobec powyższego organ powiatowy odstąpił od przeprowadzania postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb).
Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. B. podnosząc, że sporny garaż stanowi garaż typu "blaszak", strona wskazała iż nie zachowały się żadne dokumenty legalizacyjne, zobrazowane na mapach tego obiektu dowodzić ma, ż istnieje on legalnie. J. B. podnosiła ponadto, że obowiązujący plan wyklucza dopuszczalność zabudowy działki jakimikolwiek budynkami gospodarczymi czy garażami, zostanie więc w wyniku rozbiórki pozbawiona możliwości trzymania inwalidzkiego samochodu i wózków inwalidzkich pod dachem.
Po rozpatrzeniu odwołania MWINB opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję nakazową organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy garaż jest usytuowany w kolizji z gazociągiem DN 50 ś/c, został wybudowany bez wymaganego przepisami zgłoszenia. Dlatego też w stosunku do tego obiektu budowlanego zastosowanie ma tryb określony w art. 49b uPb. Ponadto przedmiotowy garaż jest niezgodny z § 12 rozp. MI z 2002, bowiem zgodnie z tym przepisem budynek może być sytuowany w odległości nie mniejszej niż 3 m (ścianą bez okien) lub 4 m (ścianą z oknami) od granicy działki, zaś w niniejszej sprawie obiekt jest zlokalizowany w odległości ok. 2,35 m od granicy nieruchomości przy ul. [...]. Organ odwoławczy powołał się na treść § 9 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1055 z późn. zm., rozp. MG z 2001), zgodnie z którym dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone strefy kontrolowane, w obrębie których nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji.
Organ II instancji podkreślił, że również późniejsze przepisy nie zmieniły tych uwarunkowań, a aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640, rozp. MG z 2013) w § 10 pkt 3 wskazuje, iż "w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania".
W ocenie organu odwoławczego z powyższego wynika, że usytuowanie budynku garażu jest niezgodne z powyższymi przepisami, a ponadto takie usytuowanie garażu utrudnia eksploatację i konserwację sieci gazowej, stanowiąc tym samym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, środowiska i bezpieczeństwa mienia.
Zdaniem MWINB w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki umożliwiające doprowadzenie przedmiotowego garażu do stanu zgodnego z prawem, co wyklucza możliwość jego dalszego użytkowania, dlatego decyzję organu powiatowego organ odwoławczy uznał za zasadną.
Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że sama skarżąca wskazała w piśmie z dnia 28 stycznia 2016 r., iż obowiązujące przepisy planistyczne nie przewidują zabudowy omawianej działki, a jedną z przesłanek umożliwiających legalizację obiektu jest jego zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako budynku, MWINB za prawidłowe uznał przyjęcie, że obiekt ten spełnia wszystkie wymogi do uznania go za budynek. W szczególności jest on całkowicie wydzielony z przestrzeni za pomocą trwałych przegród, posiada dach, a przede wszystkim bezspornie pełni funkcję budynku (garażu).
Skargę na powyższą decyzję złożyła J.B., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.) i art. 77 § 1 tej ustawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia niezbędnych kroków do kompleksowego ustalenia cech spornego obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do jego błędnej kwalifikacji jako budynku, podczas gdy brak fundamentu stanowi jedną z podstawowych cech uniemożliwiających zakwalifikowanie obiektu do kategorii budynku;
- b) art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez nie zbadanie czy gazociąg zlokalizowany na działce skarżącej został tam ulokowany za zgodą właściciela bądź na podstawie wiążącego go aktu administracyjnego lub wyroku sądu oraz nieuwzględnienia słusznego interesu J.B., będącej inwalidą II grupy, mieszkającej samotnie, która w momencie rozbiórki garażu zostanie pozbawiona miejsca do przechowywania samochodu przystosowanego dla inwalidów i wózków inwalidzkich;
- c) art. 9 i 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;
- d) art. 28 K.p.a., poprzez niewłaściwe ustalanie kręgu stron postępowania z pominięciem J. M. B. i doręczenie decyzji jedynie J.B.;
- e) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz błędów logicznych;
- f) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie,
- g) art. 138 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie jego zastosowania, w sytuacji gdy decyzja organu I Instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przy istnieniu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który mógł mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- a) art. 3 "ust. 2" uPb poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy obiekt stanowi budynek w rozumieniu prawa budowlanego;
- b) § 12 rozp. MI z 2002, poprzez jego błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie do obiektu budowlanego nie będącego budynkiem;
- c) przepisów rozp. MG z 2001 poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, bowiem przepisy tego rozporządzenia stosuje się do projektowania, budowy, przebudowy sieci gazowej służącej do transportu gazu ziemnego, a nie do oceny legalności obiektu budowlanego wzniesionego (w dacie poprzedzającej wejście w życie tego rozporządzenia) na gruncie, na którym przeprowadzona jest już instalacja gazowa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że sporny obiekt to garaż typu "blaszak", nie posiadający fundamentów, a zatem w myśl uPb nie może stanowić budynku. W zakresie zarzutu niewłaściwego ustalania kręgu stron postępowania z pominięciem J. M. B. i doręczenie decyzji jedynie J.B., skarżąca wskazała, iż J. M. B. jest współwłaścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest sporny obiekt.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. WSA w Warszawie oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających organów, wedle których sporny obiekt wyczerpuje pojęcie budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 uPb, posiada ściany i dach, ma wydzielone przegrody budowlane, ma fundamenty. Zdaniem sądu a quo bez znaczenia był sposób powiązania go z gruntem odnośnie zastosowanego fundamentu, skoro zapewniona jest trwałość takiego połączenia, uniemożliwiająca jego przesunięcie czy też zniszczenie przez działanie sił przyrody. W tym aspekcie przywoływano na wsparcie tej argumentacji stosowne judykaty.
W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podzielił stanowisko organów, że przedmiotowy obiekt nie może zostać zalegalizowany wobec naruszenia § 12 rozp. MI z 2002, a także, co umknęło uwadze organów, przepisów art. 43 ust 1 pkt c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Obiekt ten wymagał, dla celu jego legalnego wzniesienia uprzedniego zgłoszenia.
Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów rozp. MG z 2001 poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, bowiem przepisy tego rozporządzenia zastosowanie mają do projektowania, budowy, przebudowy sieci gazowej służącej do transportu gazu ziemnego, a nie do oceny legalności obiektu budowlanego wzniesionego na działce, na którym przeprowadzona jest już instalacja gazowa, co do której brak ustaleń organów w zakresie jej legalności. Jednak naruszenie to wobec rozważań powyższych, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Zdaniem sądu wojewódzkiego z kolei zarzut skarżącej dotyczący pominięcia jej córki w toku postępowania administracyjnego przed organem II instancji nie mógł zostać uwzględniony, skoro nie dotyczył on strony wnoszącej skargę.
Skargą kasacyjną, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnik, J.B. zaskarżyła w całości ww. wyrok i zarzuciła:
- I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 "ust. 2" uPb poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że obiekt posadowiony na działce nr ew. [...] z obr. [...] w [...] przy ul. [...] posiada fundamenty, które pozwalają traktować go jako obiekt budowlany będący budynkiem, w sytuacji gdy nie jest on trwale związany z gruntem za pomocą fundamentów, wobec czego nie może zostać zakwalifikowany jako budynek w świetle art. 3 "ust. 2" uPb, gdyż nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek wymienionych przez ustawodawcę;
- 2. § 12 rozp. MI z 2002 poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie do obiektu budowlanego nie będącego budynkiem w rozumieniu art. 3 "ust. 2" uPb;
- 3. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, Udp) poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowego obiektu jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 "ust 2" uPb;
- 4. art. 43 ust. 1 Udp poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że położenie obiektu w ostrej granicy z działką drogową ma zastosowanie do przedmiotowego obiektu, w sytuacji gdy wskazany przez sąd przepis odnosi się wprost do określonych odległości od wymienionych rodzajów dróg i w konsekwencji nie było podstaw do zastosowania art. 43 ust. 1 Udp;
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa – strona w skardze kasacyjnej powołuje nieaktualny publikator cyt. ustawy) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez MWINB przepisów art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego i niepodjęcia niezbędnych kroków do "kompleksowego ustalenia cech obiektu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], w tym w szczególności zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia czy ten obiekt posiada fundamenty, co w konsekwencji doprowadziło do jego błędnej kwalifikacji - jako budynku, podczas gdy brak fundamentu stanowi jedną z podstawowych cech uniemożliwiających zakwalifikowanie obiektu do kategorii budynku";
- 2. art. 141 § 4 Ppsa przez brak jednoznacznego wskazania jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął za ustalony, w tym w szczególności brak wskazania na jakiej podstawie sąd pierwszej instancji przyjął, że obiekt jest obiektem budowlanym oraz obiekt położony jest w odległości mniejszej niż określone w art. 43 ust. 1 Udp.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie 176 w zw. z art. 185 § 2 i 203 § 1 Ppsa, skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podnosi, że sporny obiekt nie został prawidłowo zdefiniowany, dlatego nie może mieć do niego zastosowanie przepis art. 43 ust. 1 Udp. Dalej wskazuje, że normy odległościowe usytuowania obiektu budowlanego od granic nieruchomości, wynikające z rozp. MI z 2002 dotyczą wyłącznie budynków. Przywołując dla wsparcia swej argumentacji stosowne judykaty J.B. wywodzi, że ocena charakteru przedmiotu sprawy powinna być wnikliwa, nieuprawnione zaś ma być zdawkowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego odnośnie rodzaju zastosowanego fundamentu.
Nie można stawiać znaku równości między podłogą wykonaną z wylewki betonowej, a fundamentem, wylewka betonowa nie posiada właściwości powodujących tak silne powiązanie z gruntem. Co się tyczy naruszenia art. 43 ust. 1 Udp skarżąca kasacyjnie eksponuje tam wskazane odległości od krawędzi jezdni, które należy zachować podczas budowy obiektu budowlanego, wskazując iż WSA w Warszawie nie ustalił rodzaju drogi publicznej sąsiadującej z obiektem strony, jak również dokładnej odległości tego obiektu od drogi, ograniczając się do zdawkowego stwierdzenia, że budynek jest zlokalizowany w ostrej granicy z działką drogową.
Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa przez brak wskazania, jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął za ustalony. Z cyt. przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz.
39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mieć będziemy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 Ppsa może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 Ppsa) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, albowiem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Zasadnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013 r., II OSK 457/12 (CBOSA.nsa.gov.pl) wskazano, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.
Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa nie służy kwestionowaniu wykładni przepisu prawa materialnego, nie jest także naruszeniem cyt. przepisu zaakceptowanie przez sąd administracyjny stanu ustalonego przez orzekające w sprawie organy, nawet jeżeli ustalenia te odbiegać miałyby od rzeczywistości lub zostały dokonane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (dowodowego). Nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuca, jakoby sąd wojewódzki miałby nie wskazać na jakiej podstawie uznał, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek, taka ocena w istocie w motywach zaskarżonego wyroku została sformułowana (por. s. 8 wyroku VII SA/Wa 943/16). Podobnie nietrafne jest zarzucanie sądowi pierwszej instancji braku wskazania podstawy, z której wywiedziono, że obiekt skarżącej położony jest w odległości mniejszej niż określone wart. 43 ust. 1 Udp, w tym aspekcie sąd wojewódzki przywołał ustalenia poczynione w toku kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB.
Nawet potencjalne powielenie uchybień organu administracji, gdy idzie o prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie może skutkować skutecznością zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, skoro uzasadnienie jako element wyroku zostało skonstruowany pod względem formalnym poprawnie.
B. Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 i 3 Ppsa tylko wtedy okazałaby się skuteczny, gdyby zasadne były zarzuty naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów prawa materialnego i postępowania, które dawałaby podstawę do nieuprawnionego zaniechania przez WSA w Warszawie z przywołanych przepisów Ppsa i uwzględnienia skargi. Cyt. przepisy stanowią bowiem przepisy o charakterze wynikowym, jako że określają sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź innego, niż dające podstawę do wznowienia, naruszenia przepisów postępowania, o ile mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten mógłby więc zostać naruszony wtedy, gdyby wojewódzki sąd administracyjny go zastosował mimo niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, albo go nie zastosował mimo stwierdzenia, że prawo materialne zostało naruszone i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Żadnego takiego przypadku sąd wojewódzki się nie dopatrzył i działając na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.
C. W konsekwencji poprzednich uwag przyjdzie uznać, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. nie jest skuteczny. Gdy chodzi o art. 77 K.p.a., wypadnie zauważyć, że dzieli się on na cztery paragrafy, w skardze kasacyjnej nie wskazano do którego z tych przepisów odnosi się powyżej przywołana podstawa kasacyjna. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W tym aspekcie zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 K.p.a. nie poddaje się kontroli.
Z kolei z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego poczynionych w oparciu o akta administracyjne, w sprawie przeprowadzono kontrolę na działce inwestora ustalając w jej wyniku gabaryty obiektu, jego lokalizację, sposób wykonania oraz stan techniczny tego obiektu, ocenionego jako budynek garażowy. Tych ustaleń nie kwestionowała uczestnicząca w kontroli J.B. Do protokołu kontroli dołączono także kilka zdjęć obrazujących lokalizację i sposób wykonania budynku garażowego. J.B. nie przedstawiła żadnych dokumentów mających świadczyć o legalnym wykonaniu tego garażu. Charakter tego budynku jako garażu nie był kwestionowany przez stronę w toku postępowania administracyjnego, w odwołaniu podnoszono w istocie kwestie słusznościowe, mające swe źródło w tym, że garaż służy skarżącej parkowaniu samochodu i wózków inwalidzkich.
WSA w Warszawie zaaprobował ustalenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie, w jakim przyjmowano, że obiekt jest budynkiem, garażem posiadającym ściany, dach, bramę, na podłodze zaś wylewkę betonową. Sąd wojewódzki przyjął, analizując cechę trwałego połączenia z gruntem przedmiotowego obiektu, że zapewnia to faktycznie istniejący sposób takiego połączenia, niezależnie od fundamentu wykonanego z bloczków czy też wylewanego fundamentu betonowego. W tym aspekcie wspierano swą argumentację poprzez odwoływanie się do motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r., II OSK 1433/10). W przywołanym wyroku, odwołując się do innych jeszcze judykatów, wywodzono iż dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest bowiem to, czy posadowienie jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu.
Zarzut nieuwzględnienia przez sąd wojewódzki naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 7 K.p.a. w realiach kontrolowanej sprawy nie jest uzasadniony. Zdaniem Sądu należy mieć bowiem na uwadze, że stosowanie wynikającej z powyższej regulacji zasady ogólnej prawdy obiektywnej nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek podejmowania czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego musi uwzględniać także treść art. 12 § 1 K.p.a., z którego to przepisu wynika, że organy posługują się możliwe najprostszymi środkami wiodącymi do załatwienia sprawy. Podzielić należy to stanowisko sądu pierwszej instancji, w którym wskazuje się na różną, techniczną możliwość związania budynku z gruntem. W okolicznościach tej sprawy, biorąc pod uwagę ustalenia z kontroli, wykonane zdjęcia (obrazujące sposób wykonania garażu) przekonują, że organy ustaliły w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.
E. Nie jest zasadny w konsekwencji zarzut naruszenia art. 3 "ust. 2" uPb przez jego "błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie", przy czym prawdopodobnie chodziło autorowi skargi kasacyjnej o przepis art. 3 pkt 2 uPb, albowiem pojęcie budynku jest tam właśnie definiowane, a art. 3 uPb nie dzieli się na ustępy, lecz na punkty. Zdaniem strony skarżącej nie można było zakwalifikować spornego obiektu jako budynku, bowiem nie posiada on fundamentów. W tym zakresie Sąd podziela stanowiska WSA w Warszawie, wedle którego trwałe związanie przedmiotowego budynku z gruntem przy istniejącej konstrukcji wylewki betonowej pozwala przyjąć, że obiekt ten posiada jednak fundament. Nie ma przy tym znaczenia technologia wykonania takiego fundamentu, skoro przenosi on obciążenia konstrukcyjne budynku. Przekonanie autora skargi kasacyjnej, jakoby wylewka betonowa nie posiadała właściwości powodujących "tak silne powiązanie obiektu z gruntem" ma charakter subiektywny.
Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości obciążeń przenoszonych obciążeń, a te zaś zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 r., II OSK 1689./09, LEX nr 746734).
Niewątpliwie obiekt ten ma ściany, dach, zaś posiadanie wylewki betonowej stabilizującej i powodującej trwałe związanie tego obiektu o lekkiej konstrukcji z gruntem powoduje, ze posiada także fundamenty. Nie ulega także wątpliwości, że obiekt ten zawiera instalacje pozwalające użytkować go zgodnie z przeznaczeniem, dla skarżącej nie było wszak wątpliwości użytkowania go jako garażu.
F. Nie mógł odnieść skutku zarzut "błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania" § 12 rozp. MI z 2002. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano tak rozumiany zarzut odnosząc go do przepisów § 12 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2002. Rzecz jednak w tym, że konstruując powyższą podstawę kasacyjną strona skarżąca wywodzi, że przywołane przepisy stosowano, choć przedmiotowy obiekt nie był budynkiem w rozumieniu art. 3 "ust. 2" uPb. Jak powyżej wyłuszczono nie był uzasadniony zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 3 pkt 2 uPb, przeto nie jest także zasadny zarzut określony jako I.
- 2. w podstawach kasacyjnych. Nie były przy tym kwestionowane ustalenie odnośnie odległości przedmiotowego garażu od granicy z działką sąsiednią, jako odległości mniejszej niż 3 m.
G. Konsekwentnie, nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 43 ust. 1 Udp odnoszącego się do wymagań dotyczących lokalizowania budynków w oznaczonych odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni, skoro podnosząc jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem. Co się tyczy podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej braku ustalenia kategorii drogi, jaką jest ulica [...], przy której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, to zauważyć wypadnie, że taki zarzut odnosić można do naruszenia przepisów postępowania, nie zaś przepisów prawa materialnego.
H. Skoro wyżej analizowane zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne, przeto i nietrafny okazuje się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.
- I. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku.