Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu z dnia [...] kwietnia 2008 r. umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a., w sprawie legalizacji fragmentu ogrodzenia na działce nr [...] przy ul. Długiej w T. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
- 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego przez E. i J. P. fragmentu ogrodzenia, na działce nr [...] przy ul. Długiej w T., przekraczającego dopuszczalną wysokość 2,20 m. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. inwestorzy zobowiązani zostali do przedłożenia stosownych dokumentów, niezbędnych do legalizacji ww. obiektu.
- 2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu na zasadzie art. 105 k.p.a. umorzył prowadzone postępowanie legalizacyjne w sprawie fragmentu ogrodzenia z uwagi na fakt, iż inwestorzy obniżyli wysokość wyżej wymienionego obiektu do 2,20 m. Uznał bowiem, że prowadzone w tych warunkach postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
- 3. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie A. i H. K. Zakwestionowali oni stanowisko organu I instancji wskazując, że elementy konstrukcyjne wraz z przepierzeniem z desek nie stanowią ogrodzenia, lecz fragment nierozebranego obiektu, w stosunku do którego prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu z dnia [...] czerwca 2005 r. orzeczono rozbiórkę. Inwestorzy nie wykonali w całości orzeczonego nakazu rozbiórki, co więcej, nie budowali ogrodzenia, lecz obiekt będący dobudową (rozbudową) do istniejącego zakładu stolarskiego. Podnieśli, że fragment konstrukcji tej dobudowy nie może być uznany za ogrodzenie, ponieważ w granicy obu działek istnieje już ogrodzenie z siatki.
- 4. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie nie było objęte decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nakazującą rozbiórkę konstrukcji stalowej. W uzasadnieniu decyzji Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na decyzję z dnia [...] października 2005 r. – którą utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie rozbiórki – gdzie wprost stwierdzono, że nakaz rozbiórki nie dotyczy elementów ogrodzenia o wysokości 2,20 m.
- 5. Od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. wniesiona została przez A. i H. K. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wyżej wymienieni domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumentację zawartą w uprzednio złożonym odwołaniu. Podkreślili, że ostateczną decyzją nakazano inwestorom rozbiórkę samowolnie wykonanej konstrukcji stalowej stanowiącej rozbudowę istniejącego zakładu stolarskiego, a przedmiotowe ogrodzenie stanowiło cześć tej konstrukcji i nie mogło być przedmiotem postępowania legalizacyjnego.
- 6. Odpowiadając na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie.
- 7. Wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie Sądu, iż niniejsza sprawa nie została wyjaśniona w wyczerpujący sposób.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż trafny okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy.
Zauważył też, że budowa ogrodzeń między działkami sąsiedzkimi oraz ogrodzeń o wysokości do 2,20 m nie podlega reglamentacji organów administracji. Wykonywanie takich robót nie wymaga bowiem ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Słusznie również w tym zakresie organy odwołały się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99 (Dz.U. Nr 16, poz. 214). Wypowiadając pogląd o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego z urzędu w sprawie "wykonania fragmentu ogrodzenia przez Państwo E. i J. P." na ich działce położonej w T. przy ulicy Długiej [...] organy winny jednoznacznie ustalić, że sprawa ta istotnie dotyczy ogrodzenia, jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane.
Sąd zgodził się z zarzutem skarżących, że nie do końca wyjaśniona została kwestia, czy sporny obiekt stanowi część obiektu budowlanego, w stosunku do którego prowadzono już postępowanie zakończone prawomocną decyzją o nakazaniu rozbiórki. Obiekt ten, określony w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. jako wiata powstała na skutek rozbudowy istniejącego warsztatu stolarskiego, posiadał konstrukcję stalową o wymiarach 2,30 x 2,10 x 2,60 m, a jedna ze ścian wypełniona deskami usytuowana była w odległości 0,53 m od granicy z działką skarżących. W uzasadnieniu tej decyzji organ dodatkowo stwierdził, że wykonana konstrukcja nie stanowi dodatkowego ogrodzenia (w granicy działek istnieje bowiem ogrodzenie z siatki), z drugiej strony wskazał jednak, że decyzja nie dotyczy elementów ogrodzenia o wysokości do 2,20 m. W wyroku z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 5/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął – na co słusznie zwrócili uwagę skarżący – że całość przedmiotowego obiektu stanowi konstrukcję przestrzenną i jako dobudowa (rozbudowa) warsztatu stolarskiego jest funkcjonalnie z nim powiązana.
Co prawda według oceny prawnej tego Sądu przy granicy działki może istnieć dodatkowe ogrodzenie, wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jednakże w tamtej sprawie nawet część przedmiotowego obiektu z uwagi na pełnioną funkcję nie mogła zostać potraktowana jako ogrodzenie.
Temu istotnemu zagadnieniu organy nie poświęciły dostatecznej uwagi i to, pomimo tego że między stronami powstał spór w tym zakresie, czego dowodem jest pismo organu pierwszej instancji do skarżących z dnia [...] września 2007 r. Zawarty zaś w aktach sprawy przedstawionych Sądowi materiał dowodowy nie pozwala na stanowcze ustalenie, czy inwestorzy wykonali w całości orzeczony nakaz rozbiórki, względnie czy toczyło się postępowanie egzekucyjne i jakim wynikiem się zakończyło. Gdyby okazało się, że stanowiący przedmiot niniejszego postępowania "fragment ogrodzenia" stanowi część obiektu, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, to w rzeczy samej wszczęcie i prowadzenie postępowania byłoby już niedopuszczalne. W takim wypadku zachodziłyby podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie w stosunku do tego obiektu, jednakże z zupełnie odmiennych powodów aniżeli przytoczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia byłaby potrzeba doprowadzenia do wykonania w całości orzeczonej rozbiórki. Nie miałoby więc żadnego znaczenia, że inwestorzy wykonując orzeczony nakaz rozbiórki, pozostawili jedną ze ścian traktując ją jako ogrodzenie po obniżeniu wysokości do 2,20 m. Należy więc wyjaśnić, czy ogrodzenie stanowiące przedmiot legalizacji w niniejszym postępowaniu wchodziło w skład rozbudowanego warsztatu, czy też było niezwiązanym z wyżej wymienioną budową ogrodzeniem. Zgodnie z zasadą poszanowania prawa orzeczony nakaz rozbiórki obiektu winien być wykonany w całości. Gdyby zaś okazało się, że wszczęte postępowanie w sprawie "fragmentu ogrodzenia" dotyczyło obiektu niestanowiącego część dobudowanego (rozbudowanego) obiektu, to decyzja umarzająca postępowanie byłaby przedwczesna. Nie każdy bowiem obiekt przy granicy może zostać uznany za urządzenie budowlane w postaci ogrodzenia w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane.
W zależności od funkcji, formy i konstrukcji oraz użytych materiałów taki obiekt może być budowlą (art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane), a samowolna realizacja budowli wyklucza legalizację w trybie art. 49 b ustawy Prawo budowlane.
Z przytoczonych względów skarga okazała się usprawiedliwioną, gdyż naruszenie przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego mogło wywrzeć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy.
8. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy budowlane wydały decyzje bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru podniósł, że Sąd uchylając decyzję w żaden sposób nie wykazał zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucił też Sądowi pominięcie znajdujących się w aktach dowodów, jak protokół z oględzin ogrodzenia z dnia 11 stycznia 2008 r., z którego wynika, że ogrodzenie to nie przekracza wysokości 2,20 m.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd kasacyjny nie stwierdził wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 184 § 2 P.p.s.a., zatem rozpoznanie niniejszej sprawy ograniczać się będzie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę kasacyjną, tj. naruszenie przez Sąd prawa procesowego.
W związku ze zredagowaniem wyżej wymienionego zarzutu przypomnieć należy, że stosownie do zawartego w art. 174 P.p.s.a. unormowania skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, które może sprowadzać się do błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Opierając zatem skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tego zarzutu winien wykazać, że uchybienie przez Sąd I instancji wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom miało miejsce i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie wyłącznie do różnicy w ocenie zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu zawiera on istotne luki, których uzupełnienie jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast według wnoszącego skargę kasacyjną organu administracyjnego sprawa została wyjaśniona w wyczerpujący sposób.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze.
Tak więc kwestionując przedstawione wyżej stanowisko Sądu I instancji należało w skardze kasacyjnej wskazać konkretne przepisy prawa procesowego, którym uchybił Sąd prezentując powyższą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego a następnie uzasadnić zarzucone Sądowi uchybienie.
Sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut "błędnej wykładni art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 134 § 1 P.p.s.a." jak również jego uzasadnienie wymogów tych nie spełnia.
Przede wszystkim należy podnieść, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanych wyżej przepisów. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu tym, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał jedynie, że organy administracji uchybiły wskazanym wyżej przepisom postępowania administracyjnego nie wyjaśniając, mających podstawowe znaczenie w sprawie, okoliczności.
To stanowisko Sądu – już tylko z uwagi na wadliwe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej – nie zostało skutecznie podważone.
Niezależnie od tego należy zauważyć, że badając legalność zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., Sąd zasadnie przyjął, iż za przedwczesne uznać należy uznanie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Nie została bowiem wyjaśniona w niebudzący wątpliwości sposób, kwestia dotycząca przedmiotu niniejszego postępowania. Nie został on wyraźnie określony w żadnym ze znajdujących się w aktach dokumencie. Brak jest informacji dotyczących jego formy, konstrukcji, rodzaju materiałów użytych przy budowie, dokładnego wskazania – na wykonanym szkicu – jego usytuowania. Brak tych danych powoduje, że nie sposób jednoznacznie określić charakter tego obiektu, który z uwagi na swoje parametry i usytuowanie niekoniecznie może być uznany za ogrodzenie. W niebudzący wątpliwości sposób winny też zostać ustalone i zaznaczone na szkicu te części, które objęte zostały ostateczną decyzją z dnia [...] października 2005 r. orzekającą rozbiórkę wiaty. Jedynie precyzyjne określenie przedmiotu niniejszego postępowania uczyni możliwym skontrolowanie zawartego w decyzji rozstrzygnięcia.
Podzielić zatem należy stanowisko i wskazówki Sądu I instancji zawarte w obszernych wywodach uzasadnienia wyroku, iż postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia we wskazanym przez Sąd kierunku.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.