Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 777/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. (zwanej dalej w skrócie Spółką P. S.A.) na postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy (zwany dalej Komendantem Miejskim PSP), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole z dnia [...] grudnia 2005 r. z czynności kontrolno-rozpoznawczych na stacji [...], nakazał skarżącej Spółce P. S.A. wykonanie wymienionych w pkt 1-7 obowiązków w terminie do 15 stycznia 2006 r. Obowiązek określony w pkt 2 dotyczył wykonania przeglądów technicznych i czynności konserwacyjnych instalacji oświetlenia awaryjnego oraz zapewnienia czasu działania przez co najmniej 2 godziny od zaniku oświetlenia podstawowego, potwierdzonych stosownym protokołem badań, natomiast pkt 4 – wykonania przeglądów technicznych i czynności konserwacyjnych stałych urządzeń gaśniczych (SUG) i przedstawienia stosownych protokołów potwierdzających sprawność działania instalacji tryskaczowej.
W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 31 maja 2012 r. ustalono, że ww. obowiązki określone w pkt 2 i 4 wskazanej decyzji nie zostały wykonane, co skutkowało skierowaniem do Spółki P. S.A. upomnienia z dnia 20 czerwca 2012 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz.1954, z późn. zm.).
Po kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 25 sierpnia 2017 r. i ustaleniu, że nadal przywołane wyżej obowiązki nie zostały wykonane, Komendant Miejski PSP w dniu [...] września 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], a postanowieniem z tej samej daty nałożył na skarżącą Spółkę P. S.A. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązków.
Pismem z dnia [...] października 2017 r. Spółka P. S.A. na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.) dalej w skrócie u.p.e.a., wniosła zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazując, że organ nie umożliwił jej wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy związanego z wykonaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Podkreśliła, że za część nakazanych prac (pkt 4 ww. decyzji) odpowiedzialne jest Centrum [...], w związku z tym skarżąca Spółka P. S.A. czyni starania o udostępnienie jej przez ten podmiot stosownych protokołów z przeglądu i czynności konserwacyjnych stałych urządzeń gaśniczych SUG, które potwierdzałyby wykonanie decyzji w zakresie pkt 4. Strona podała, że we wrześniu 2017 r. zleciła przegląd roczny oświetlenia awaryjnego i podjęła starania o udostępnienie odpowiednich protokołów, potwierdzających wykonanie decyzji w zakresie obowiązku określonego w pkt 2.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] Komendant Miejski PSP uznał zarzuty skarżącej Spółki P. S.A. za nieuzasadnione stwierdzając, że na żadnym etapie postępowania podmiot ten nie wniósł uwag w zakresie odpowiedzialności za stan realizacji ww. obowiązków. Organ zakwestionował także obarczenie odpowiedzialnością za część nakazanych prac [...]. Podniósł, że pomimo poczynienia przez stronę pewnych działań, w dalszym ciągu nie zostały zrealizowane w całości obowiązki wskazane w tytule wykonawczym.
Na skutek zażalenia Spółki P. S.A. na powyższe postanowienie, Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (zwany dalej Komendantem Wojewódzkim PSP) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wszczęte w stosunku do skarżącej Spółki P. S.A. postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej Komendanta Miejskiego z dnia [...] grudnia 2005 r., jak również wydanego w następstwie tej decyzji upomnienia z dnia [...] czerwca 2012 r. Wskazał, że podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że właścicielem obiektu jest Spółka P. S.A. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736, z późn. zm.) obowiązek przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, takich jak m.in. zapewnienie konserwacji oraz napraw urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie spoczywa na właścicielu.
Organ zwrócił uwagę, że skarżąca Spółka P. S.A. na żadnym etapie prowadzonego od 2005 r. postępowania nie wnosiła uwag w zakresie odpowiedzialności za stan realizacji obowiązków wskazanych w decyzji. W trakcie kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2017 r. Spółka ta została poinformowana o przysługującym jej prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń do protokołu ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych. Uwag lub zastrzeżeń jednak nie złożyła. Pomimo że strona do zażalenia dołączyła protokół potwierdzający wykonanie odpowiednich prób i badań w zakresie sprawności stałych urządzeń gaśniczych (SUG), decyzję administracyjną z dnia [...] grudnia 2005 r. dalej należy uznać za niewykonaną.
Skargę na wskazane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Spółka P. S.A. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) dalej jako K.p.a., art. 8 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. 1302, z późn. zm.) dalej w skrócie jako P.p.s.a., opisanym na wstępie wyrokiem została oddalona.
Sąd podkreślił, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym z wyników kontroli przeprowadzonych w dniu [...] maja 2012 r. oraz [...] sierpnia 2017 r. wynika, że skarżąca Spółka P. S.A. nie wykonała w całości obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Tym samym uruchomienie i kontunuowanie postępowania egzekucyjnego należało uznać za prawidłowe.
Wbrew argumentacji strony o wykonaniu obowiązków określonych w pkt 2 i 4 decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nie mogą świadczyć "starania" podjęte przez nią w celu uzyskania wymaganych protokołów badania sprawności technicznej instalacji oświetlenia awaryjnego i stałych urządzeń gaśniczych. Same "starania", nie oznaczają bowiem wykonania, a jedynie podjęcie działań w celu ich wykonania. Nie mogą świadczyć o zasadności podniesionego w sprawie zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Sąd podkreślił, że postępowanie egzekucyjne i tryb uregulowany w art. 33 i art. 34 u.p.e.a. nie może służyć zwalczaniu okoliczności przyjętych w decyzji ostatecznej nakładającej egzekwowane obowiązki. Decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności jest ostateczna i podlega wykonaniu. W postępowaniu egzekucyjnym nie może być weryfikowana. Skoro zdaniem skarżącej Spółki P. S.A., w zakresie obowiązku określonego w pkt 4 decyzji z 2005 r. odpowiada inny podmiot niż skarżąca, tj. [...], to kwestia ta winna być podniesiona w toku postępowania dotyczącego nałożenia tego obowiązku, a nie jego egzekwowania, bowiem na tym etapie nie może wywołać zamierzonego skutku.
Dlatego słusznie argumentację skarżącej Spółki P. S.A. w tym zakresie organ drugiej instancji ocenił jedynie w aspekcie "utrudnienia" w wykonaniu nałożonego obowiązku, niemogącego jednak skutkować umorzeniem wszczętego postępowania egzekucyjnego.
Zdaniem Sądu o wadliwości zaskarżonego w sprawie postanowienia nie może świadczyć załączenie do zażalenia (co pozostaje bezsporne) protokołu z badania instalacji tryskaczowej w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy dotyczy także obowiązku związanego z instalacją oświetlenia awaryjnego, a ten nie został wykonany; "zbieranie" dokumentacji mającej wskazywać na wykonanie obowiązku określonego w pkt 2 egzekwowanej decyzji nie świadczy o jego wykonaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka P. S.A. zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie:
- 1) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w niniejszej sprawie;
- 2) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez ustalenie, że obowiązek nr 2 wskazany w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2017 r. (decyzja znak [...] w pkt 4) nie został wykonany, podczas gdy z załączonych przez skarżącą Spółkę P. S.A. do skargi dokumentów wynika, że został on wykonany, a wobec tego dalsza egzekucja i wszelkie wydane w jej trakcie orzeczenia są bezprzedmiotowe.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z powodu wskazanych naruszeń i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Mimo tak postawionego zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie w toku postępowania egzekucyjnego nie wykazała, że obowiązki oznaczone nr 2 (wykonanie przeglądów technicznych i czynności konserwacyjnych instalacji oświetlenia awaryjnego oraz zapewnienie czasu działania przez co najmniej 2 godziny od zaniku oświetlenia podstawowego, potwierdzonych stosownym protokołem badań) oraz nr 4 (wykonanie przeglądów technicznych i czynności konserwacyjnych stałych urządzeń gaśniczych (SUG) i przedstawienie stosownych protokołów potwierdzających sprawność działania instalacji tryskaczowej) – wymienione w decyzji Komendanta Miejskiego P. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] nakazującej Spółce P. S.A. ich wykonanie do dnia [...] stycznia 2006 r. – zostały wykonane.
Skoro w ww. decyzji wyraźnie wskazano, że obowiązki te nakładane są na Spółkę P. S.A. w zakresie ich wykonania na stacji P. [...] przy ul. [...], to ta właśnie Spółka stała się zobowiązana do ich realizacji. Nie ma istotniejszego znaczenia, czy Spółka P. S.A. wykona samodzielnie te obowiązki, czy też posłuży się innym podmiotem lub zleci innemu podmiotowi ich wykonanie.
Jak wynika z kontroli przeprowadzanych w dniu [...] maja 2012 r. i w dniu[...] sierpnia 2017 r. ww. obowiązki objęte pkt 2 i 4 decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] nie zostały wykonane.
Sama skarżąca kasacyjnie Spółka zarówno wnosząc zarzut, jak i zażalenie nie wskazywała na wykonanie obowiązku, a jedynie podnosiła, że czyni starania uzyskania potwierdzenia wykonania tych obowiązków, bowiem posiada wiadomości o tym, że oba obowiązki zostały prawdopodobnie wykonane przez Centrum [...]. Tak podnoszona okoliczność nie mogła uzasadniać uznaniem zarzutu wykonania obowiązku. To bowiem zobowiązany ma obowiązek wykazać, przedkładając w zależności od rodzaju obowiązku dowody (w tym dokumenty) potwierdzające jego wykonanie.
Jeżeli rzeczywiście inny podmiot wykonuje obowiązki nałożone na Spółkę P. S.A. decyzją z [...] grudnia 2005 r. nr [...], to i tak nie zwalania to Spółki P. S.A. od obowiązku wykazania ich zrealizowania. Z akt sprawy nie wynika, aby Spółka Centrum [...] było następcą prawnym P. S.A., co w świetle art. 28a u.p.e.a. skutkowałoby przejściem obowiązków na następcę prawnego.
W związku z powyższym nie są zasadnymi zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez ustalenie, że obowiązek nr 2 wskazany w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2017 r. (pkt 4 w decyzji nr [...]) nie został wykonany.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia na datę wydania go przez organ odwoławczy. Także Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu na datę jego wydania przez organ odwoławczy. W związku z tym czynności podejmowane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę P. S.A. po dacie wydania postanowienia Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] nie mogą zostać uwzględnione. Kwestia ewentualnego wykonania jednego z obowiązków po dniu [...] stycznia 2018 r. nie może być przedmiotem kontroli w tej sprawie.
Jak wynika z akt sprawy, w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2017 r. wyraźnie stwierdzono, że Spółka P. S.A. nie wykonała obowiązku polegającego na przedstawieniu przeglądu technicznego i czynności konserwujących stałych urządzeń gaśniczych (SUG). Na tej podstawie został wystawiony tytuł wykonawczy obejmujący m.in. wykonanie tego obowiązku. W związku z tym nie został naruszony art. 7 K.p.a. nakazujący organowi podejmowanie w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy w tej sprawie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że mimo upływu 12 lat, Spółka P. S.A. nie wykonała istotnych obowiązków stwarzających potencjalnie zagrożenie dla pasażerów korzystających z dworca kolejowego w przypadku pożaru lub innego zdarzenia. Żaden słuszny interes Spółki P. S.A. nie przemawiał przeciwko egzekwowaniu obowiązków wynikających z decyzji z [...] grudnia 2005 r. nr [...].
Natomiast w interesie publicznym było jak najszybsze ich wykonanie. Nie został również naruszony art. 6 K.p.a., bowiem w tej sprawie organy działały na podstawie prawa. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły w sprawie materiał dowodowy, czym nie naruszyły art. 77 § 1 K.p.a. Sama przy tym skarżąca kasacyjnie Spółka w przeciągu 5 miesięcy licząc od daty kontroli z dnia [...] sierpnia 2017 r, aż do dnia wydania postanowienia przez Komendanta Wojewódzkiego P. nie przedłożyła dowodu potwierdzającego wykonanie obowiązków objętych tytułem wykonawczym. W związku z tym także zarzut naruszenia przez organy także art. 80 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.