Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 690/16, w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego koszów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a:
- - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędną jego wykładniĘ polegającą na przyjęciu, iż w rozpoznawanej sprawie brak było spełnienia przesłanki dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego,
- - naruszenie prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie braku oceny materiału dowodowego istotnego dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie,
- - naruszenie prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwą kontrolę obu decyzji pod względem ich zgodności w prawem co skutkowało ich uchyleniem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że wspomnianym wyżej wyrokiem sąd uchylił decyzję Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].
Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji, zgodnie z którą w sprawie nie została spełniona przesłanka dobrowolności opuszczenia lokalu oraz doszło do szeregu naruszeń prawa procesowego przy wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem skarżącego organu ze stanu faktycznego sprawy wynika, że A. S. nie zamieszkuje w budynku położonym w miejscowości [...], Gmina G. Potwierdzają to zarówno zeznania świadków jak i wyjaśnienia samej zainteresowanej.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że obie strony posiadają klucze do domu, nie wymieniono zamków w drzwiach, A. S. nie została przez męża fizycznie usunięta z domu oraz ma do niego dostęp, z którego korzysta.
Skarżący kasacyjnie, powołując się na orzeczenie WSA we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2016 r. II SA/Wr 272/16 podniósł, że fakt, iż rzeczy skarżącej znajdują się w domu i przyjeżdża tam okazjonalnie nie świadczy o przebywaniu w danym miejscu z zamiarem stałego pobytu. Do spełnienia tej przesłanki konieczne jest zogniskowanie w danym miejscu swoich najważniejszych życiowych spraw.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis art. 35 ustawy o ewidencji ludności nie stanowi o konieczności bazowania na wyniku postępowania karnego o znęcanie się, gdyż organy meldunkowe nie mają kompetencji do oceny ustawowych znamion przestępstwa, zatem bazują na ustaleniach organów właściwych - stąd ocena braku udowodnienia przymusowego opuszczenia domu.
Skarżący kasacyjnie organ, odnosząc się do braku oceny działań A. S. mających na celu przywrócenie posiadania lokalu podkreślił, że na dzień wydania decyzji w przedmiocie wymeldowania organ posiadał jedynie wiedzę o toczącym się postępowaniu dotyczącym wniosku o przyznanie A. S. wyłącznego prawa do korzystania z budynku.
Zdaniem Wojewody [...] organy administracyjne nie miały możliwości oceny wyroku Sądu Okręgowego w Radomiu w sprawie sygn. akt IC 1392/14 z dnia 12 września 2016 r., gdyż wyrok ten nie istniał w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy, został on złożony dopiero na rozprawie przed sądem I instancji.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro A. S., jak sama przyznała, wyprowadziła się z uwagi na istniejący konflikt rodzinny i obawę o swoje zdrowie i życie, przyznanie jej możliwości korzystania z domu, wobec zamieszkiwania małżonka na posesji nie zmienia zaistniałej sytuacji. Pozostanie również bez wpływu na brak chęci wprowadzenia się do budynku mimo przyznanego prawa do korzystania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Treść regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. nakazuje w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
I tak, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. innm na decyzje administracyjne (§ 2 pkt. 1 artykułu 3 p.p.s.a.). Naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję administracyjną Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 kpa.
Zauważyć należy, że jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu I instancji, że organy administracji, naruszyły ww. zasady procedury administracyjnej, bowiem nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy.
Przypomnieć należy, co jest niekwestionowane przez Wojewodę [...], że w sprawie niniejszej A. S. od grudnia 2014 r. nie zamieszkuje w swoim miejscu zamieszkania w [...]. Po awanturze z mężem wyprowadziła się z małoletnim synem z domu. Rodzina miała założoną Niebieską Kartę co mogło świadczyć, że dochodziło do przemocy domowej.. Komisariat Policji w S. umorzył dochodzenie w sprawie znęcania się psychicznego nad A. S. w okresie od daty bliżej nieustalonej 2010 r. do grudnia 2014 r. w miejscowości [...] wobec stwierdzenia, iż brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie przestępstwa.
Sąd rejonowy, postanowieniem z 9 grudnia 2015 r. w sprawie sygn. akt 88/15 orzekł o leczeniu odwykowym M. S. w niestacjonarnym zakładzie lecznictwa odwykowego oraz o poddaniu go dozorowi kuratora. Oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w domu stron wykazały, że sypialni znajdują się rzeczy, m.inn. ubrania należące do A. S. Przesłuchani w sprawie świadkowie zeznali, że skarżąca nie zamieszkuje w domu od grudnia 2014 r., niektórzy podali, że widują ją jak przyjeżdża do mieszkania, dwa razy na tydzień lub raz na dwa tygodnie. Wójt Gminy G. ustalił także, że M. S. także nie mieszka we wspólnym domu, od wakacji (lata) 2014 r. mieszka na tej samej posesji obok budynku mieszkalnego, budynku gospodarczym przystosowanym do mieszkania. Obie strony postępowania mają klucze do mieszkania. A. S. wystąpiła z powództwem o rozwód, w którym złożyła wniosek o wyłączne korzystanie z domu w [...].
Art. 35 ustawy o ewidencji ludności stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy ewidencyjnej z 2010 r. pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.
Wskazany wyżej przepis nie zawiera precyzyjnych przesłanek jakie muszą zostać spełnione, aby orzec o wymeldowaniu. Decydujące znaczenie dla wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego ma przesłanka trwałości opuszczenia lokalu, przez którą należy rozumieć przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Innymi słowy chodzi o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Rozstrzygając wątpliwości co do charakteru pobytu, organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia osoby, której dotyczy wniosek o wymeldowanie.
O kwalifikacji pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu mieszkalnym decyduje bowiem nie tylko treść oświadczenia składanego przez stronę postępowania, ale całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazujących to, jaki jest rzeczywisty zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2408/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także jednolity pogląd, że na równi z dobrowolnym wyprowadzeniem się z lokalu należy traktować sytuację, w której opuszczenie lokalu takiego charakteru wprawdzie nie miało, ale strona nie podjęła żadnych kroków w celu przywrócenia stanu zgodnego z ewidencją ludności.
Zgodzić należy się z sądem I instancji, że w postępowaniu administracyjnym organy orzekające nie uwzględniły szeregu okoliczności w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Przede wszystkim pominęły całkowicie fakt, że skarżąca nie zerwała kontaktów i więzi z domem, przyjeżdżała pod nieobecność męża, interesowała się mieszkaniem, w domu pozostawiła swoje rzeczy, co istotne - w sprawie rozwodowej złożyła wniosek o orzeczenie jej wyłącznego korzystania z domu w Kuczkach-Kolonie.
Ma rację sąd wojewódzki, że zarówno Wójt Gminy G. jak i Wojewoda [...] nie uwzględniły także rzeczywistej przyczyny wyprowadzenia się z domu A. S. ani tego, że także wnioskodawca sprawy o wymeldowanie, M. S. wyprowadził się z dom mieszkalnego i od lata 2014 r. zamieszkał w budynku gospodarczym, jak sam stwierdził na skutek prowokacji żony, która mu ubliżała, co świadczy o narastającym już od tego czasu konflikcie.
W ocenie sądu II instancji, zatem także i zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w rozpoznawanej sprawie brak było spełnienia przesłanki dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.