Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 778/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W.(zwanej w skrócie Spółka P. S.A.) na postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy (zwany dalej Komendantem Miejskim PSP), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole z dnia [...] grudnia 2005 r. z czynności kontrolno-rozpoznawczych na stacji [...], nakazał skarżącej Spółce P. S.A. wykonanie wymienionych w pkt 1-7 obowiązków, w terminie do [...] stycznia 2006 r. Obowiązek określony w pkt 2 dotyczył wykonania przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych instalacji oświetlenia awaryjnego oraz zapewnienia czasu działania przez co najmniej 2 godziny od zaniku oświetlenia podstawowego, potwierdzonych stosownym protokołem badań, natomiast pkt 4 – wykonania przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych stałych urządzeń gaśniczych (SUG) i przedstawienia stosownych protokołów potwierdzających sprawność działania instalacji tryskaczowej.
W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 31 maja 2012 r. ustalono, że ww. obowiązki określone w pkt 2 i 4 wskazanej decyzji nie zostały wykonane, co skutkowało skierowaniem do Spółki P. S.A. upomnienia z dnia [...] czerwca 2012 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954, z późn. zm.).
Po kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2017 r. i ustaleniu, że nadal przywołane wyżej obowiązki nie zostały wykonane, Komendant Miejski PSP w dniu [...] września 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] Nadto postanowieniem z tej samej daty, znak [...] w oparciu o art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.) dalej w skrócie u.p.e.a., nałożył na skarżącą Spółkę P. S.A. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązków w wysokości 2000,00 zł.
Pismem z dnia [...] października 2017 r. Spółka P. S.A. zaskarżyła ww. postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, w którego treści wskazano, że za faktyczne wykonanie przeglądów technicznych i czynności konserwacyjne odpowiedzialne jest Centrum [...], w związku z tym strona skarżąca czyni starania o udostępnienie jej przez ten podmiot stosownych protokołów potwierdzających wykonanie decyzji w zakresie pkt 4. Strona nadto podała, że we wrześniu 2017 r. zleciła przegląd roczny oświetlenia awaryjnego w strefie peronowej i holu kasowego z uwzględnieniem natężenia i czasu działania, a obecnie podjęła starania o udostępnienie odpowiednich protokołów, potwierdzających wykonanie decyzji w zakresie obowiązku określonego w pkt 2.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (zwany dalej Komendantem Wojewódzkim PSP) utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] września 2017 r. znak [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wszczęte w stosunku do skarżącej Spółki P. S.A. postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej Komendanta Miejskiego z dnia [...] grudnia 2005 r., jak również wydanego w następstwie tej decyzji upomnienia z dnia [...] czerwca 2012 r. Wskazano, że podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że właścicielem obiektu jest Spółka P. S.A. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736, z późn. zm.), obowiązek przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, takich jak m.in. zapewnienie konserwacji oraz napraw urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie spoczywa na właścicielu.
Organ zwrócił także uwagę, że skarżąca Spółka P. S.A. na żadnym etapie prowadzonego od 2005 r. postępowania nie wnosiła uwag w zakresie odpowiedzialności za stan realizacji obowiązków wskazanych w decyzji. W trakcie kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2017 r. Spółka P. S.A. została poinformowana o przysługującym jej prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń do protokołu ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych. Uwag lub zastrzeżeń nie złożyła. Zdaniem organu wskazana w zażaleniu informacja, że za wykonanie przeglądów urządzeń przeciwpożarowych odpowiedzialne jest [...] ([...]z siedzibą w W.), nie jest podstawą do uchylenia lub umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Utrudnienia organizacyjne, tj. problemy związane z uzyskaniem odpowiednich dokumentów, również nie są podstawą do zwolnienia zobowiązanego z realizacji przedmiotowych obowiązków określonych w decyzji administracyjnej.
Skargę na wskazane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Spółka P. S.A. zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) dalej jako K.p.a., art. 8 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. 1302, z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. opisanym na wstępie wyrokiem została oddalona.
Sąd podkreślił, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym z wyników kontroli przeprowadzonych w dniu [...] maja 2012 r. oraz [...] sierpnia 2017 r. wynika, że skarżąca Spółka P. S.A. nie wykonała w całości obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. ani w terminie do [...] stycznia 2006 r., ani późniejszym. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania niewykonanych obowiązków i nałożenie środka egzekucyjnego stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a. w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za prawidłowe.
Stwierdzono, że tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2017 r. spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a., natomiast postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia spełnia wymogi wynikające z art. 122 § 2 i 3 u.p.e.a. Wybór środka egzekucyjnego jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanej a jednocześnie mający stanowić wystarczającą formę przymusu do wykonania egzekwowanych obowiązków. Także wysokość orzeczonej grzywny nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a..
Wbrew argumentacji strony o wykonaniu obowiązków określonych w pkt 2 i 4 decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., nie mogą świadczyć "starania" podjęte przez nią w celu pozyskania wymaganych protokołów badania sprawności technicznej instalacji oświetlenia awaryjnego. Same "starania" nie oznaczają bowiem wykonania, a jedynie podjęcie działań w celu ich wykonania. O wadliwości zaskarżonego w sprawie postanowienia nie może świadczyć załączenie do zażalenia protokołu z badania instalacji tryskaczowej w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy dotyczy także obowiązku związanego z instalacją oświetlenia awaryjnego, a ten nie został wykonany.
Sąd stwierdził przy tym, że okoliczności i zarzuty podniesione przez skarżącą Spółkę P. S.A. zarówno w zażaleniu, a następnie we wniesionej skardze wskazują na to, że jej intencją było nie tyle kwestionowanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, co zasadności samej egzekucji. Dlatego też, winny one stanowić przedmiot zarzutu, a nie zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o art. 119 i nast. u.p.e.a. bo nawet w przypadku ich zasadności, w sprawie dotyczącej grzywny w celu przymuszenia nie mogłyby wywołać zamierzonego skutku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka P. S.A., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie:
- 1) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez ustalenie, że obowiązek nr 2 wskazany w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2017 r. (pkt 4 decyzji znak [...]) nie został wykonany, podczas gdy z załączonych do niniejszej skargi dokumentów wynika, że Spółka P. S.A. go wykonała, a wobec tego dalsza egzekucja i wszelkie wydane w jej trakcie orzeczenia są bezprzedmiotowe;
- 2) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez ustalenie, że obowiązek nr 1 wskazany w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2017 r. (pkt 2 decyzji znak [...]) nie został wykonany, podczas gdy Spółka P. S.A. kompletuje dokumenty potwierdzające jego wykonanie, a wobec tego dalsza egzekucja i wszelkie wydane w jej trakcie orzeczenia są bezprzedmiotowe.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z powodu wskazanych naruszeń i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna sprowadzają się do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia następujących przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak ustalenia, że oba obowiązki nr 2 i nr 4 objęte decyzją Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zostały wykonane, a mimo to nałożonego na Spółkę P. S.A. grzywnę w celu przymuszenia.
Jak wynika z treści ww. decyzji z [...] grudnia 2005 r. obowiązek określony w pkt 2 dotyczył wykonania przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych instalacji oświetlenia awaryjnego oraz zapewnienia czasu działania przez co najmniej 2 godziny od zaniku oświetlenia podstawowego, potwierdzonych stosownym protokołem badań; natomiast obowiązek określony w pkt 4 dotyczył wykonania przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych stałych urządzeń gaśniczych (SUG) i przedstawienia stosownych protokołów potwierdzających sprawność działania instalacji tryskaczowej.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo skontrolował zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia na datę wydania go przez organ odwoławczy. Także Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu na datę jego wydania przez organ odwoławczy. W związku z tym czynności podejmowane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę P. S.A. po dacie wydania postanowienia Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] nie mogą zostać uwzględnione.
Jak wynika z treści skargi, do zażalenia wniesionego na postanowienie organu pierwszej instancji dołączono protokół przeglądu urządzeń tryskaczowych w Centrum [...], a sama strona skarżąca kasacyjnie Spółka zleciła w miesiącu wrześniu 2017 r. przegląd oświetlenia awaryjnego w strefie peronowej oraz w strefie holu kasowego z uwzględnieniem natężenia i czasu działania z terminem wykonania do [...] września 2017 r. i na datę wniesienia skargi (koniec lutego 2018 r.) czyni starania o udostepnienie protokołów.
Mając na uwadze tak przedstawioną argumentację skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że żaden z ww. obowiązków oznaczonych nr 2 i 4 nie został wykonany w całości. Obowiązek określony nr 4 obejmował wykonanie przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych stałych urządzeń gaśniczych (SUG) i przedstawienie stosownych protokołów potwierdzających sprawność działania instalacji tryskaczowej. Nawet częściowe jego wykonanie nie stanowiło przeszkody do nałożenia grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązku w całości. Takie stanowisko powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1054/18, opub. w Lex nr 2735506; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2316/12, Lex nr 1569044). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, ale formą nacisku na zobowiązanego, która ma na celu skłonienie poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się.
W związku z powyższym skoro żaden z ww. obowiązków nie został wykonany w całości, to po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, upomnieniu zobowiązanego do wykonania ostatecznej decyzji i wystawieniu tytułu wykonawczego, Komendant Miejski PSP miał prawo na podstawie art. 119 i art. 121 § 1 i § 2 u.p.e.a. do nałożenia grzywny w celu przymuszenia Spółki P. S.A. do wykonania decyzji z 2005 r. Nie został więc naruszony art. 6 K.p.a., bowiem w tej sprawie organy działały na podstawie prawa.
Nie został również, zarzucany w skardze kasacyjnej, naruszony art. 7 K.p.a. nakazujący organowi podejmowanie w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy w tej sprawie ustaliły zarówno brak wykonania obowiązków nr 2 i 4 wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr MZ [...], jak i zastosowały grzywnę w celu przymuszenia wykonania zobowiązań niepieniężnych. Żaden słuszny interes Spółki P. S.A. nie przemawiał przeciwko egzekwowaniu obowiązków wynikających z decyzji z [...] grudnia 2005 r., natomiast w interesie publicznym było jak najszybsze ich wykonanie i temu służy także ta grzywna.
Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły w sprawie materiał dowodowy, czym nie naruszyły art. 77 § 1 K.p.a. Sama przy tym skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała, aby w toku postępowania egzekucyjnego przedmiotowe obowiązki zostały w całości wykonane. W związku z tym także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez organy art. 80 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.