Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie zobowiązania do przeprowadzenia badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia 23 września 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] czerwca 2014 r. w części zobowiązującej spółkę [...] Sp. z o.o. w P. do przeprowadzenia badań ustalających przyczyny, przebieg i skutki awarii oraz przedłożenia ich wyników w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w Olsztynie, zaś uchylił w części zobowiązującej do poinformowania o podjętych działaniach w celu zapobiegnięcia w przyszłości powstaniu negatywnych dla środowiska skutków awarii i w tej części umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Organ wskazał, że w dniu [...] maja 2014 r. ok. godz. 04:00 nastąpiło rozszczelnienie instalacji chłodniczej na parowniku znajdującym się w zbiorniku wody lodowej. W wyniku zdarzenia pracownik maszynowni zatrzymał pracę instalacji, dokonał jej odgazowania i zablokował dopływ do uszkodzonego parownika. O godzinie 08:40 wykonano ocenę jakości wody oraz przeprowadzono płukanie instalacji poprzez opróżnienie trzech zbiorników zanieczyszczonej wody lodowej o poj. 180 m3 każdy, które następnie zostały wypełnione wodą. Dla dwóch z tych zbiorników czynność została powtórzona. Łącznie dokonano spustu ok. 900 m3 wody lodowej do kanalizacji wód opadowych. Zanieczyszczona woda lodowa nie była poddana neutralizacji, a po zmieszaniu ze ściekami z zakładowej oczyszczalni odprowadzona została do wód potoku Brzezinka.
Dalej organ przytoczył treść art. 247 ust. 1 oraz art. 243 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), dalej P.o.ś., i wskazał, że przepisy te należy odczytywać łącznie. Użyty w tych przepisach zwrot "awaria" powinien być rozumiany jako "poważna awaria" w rozumieniu art. 3 pkt 23 P.o.ś. Jednocześnie organ podkreślił, że art. 3 pkt 37 zawiera również definicję substancji niebezpiecznej. Rozszczelnienie instalacji chłodniczej, w której znajdowało się ok. 12 Mg amoniaku, miało charakter nagły i zdarzenie to wystąpiło w trakcie procesu przemysłowego. Uwolniony amoniak jest uznany za substancję niebezpieczną, tj. substancję ostro toksyczną, działającą żrąco na skórę, łatwopalną oraz stwarzającą zagrożenie dla środowiska wodnego, a jej wyciek do środowiska może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowa ludzi oraz środowiska. Zgodnie z załącznikiem VI rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin (tzw. rozporządzenie CLP) roztwór amoniaku (wody amoniakalnej) w zależności od jego stężenia może być zakwalifikowany jako substancja, która może zarówno powodować poważne oparzenia skóry (mieć właściwości żrące), jak i stwarzać zagrożenie dla środowiska wodnego.
Spółka nie zakwestionowała faktu, że zanieczyszczona woda lodowa, po zmieszaniu ze ściekami z oczyszczalni ścieków, została odprowadzona bezpośrednio do wód powierzchniowych, tj. potoku B. i nie wniosła zastrzeżeń do protokołu z kontroli WIOŚ nr ELB [...]. Omawiane zdarzenie należało uznać zatem za poważną awarię w rozumieniu ustawy.
Z kolei w odniesieniu do nałożonego na spółkę zobowiązania do poinformowania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o podjętych działaniach w celu zapobieżenia w przyszłości powstaniu negatywnych dla środowiska skutków awarii organ stwierdził, że wykracza ono poza zakres określony w art 247 P.o.ś.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] Sp. z o.o. w P. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przez poważną awarię – w myśl art. 3 pkt 23 P.o.ś. – rozumie się zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem.
Z kolei przez substancję niebezpieczną – zgodnie z art. 3 pkt 37 P.o.ś. - rozumie się jedną lub więcej substancji albo mieszaniny substancji, które ze względu na swoje właściwości chemiczne, biologiczne lub promieniotwórcze mogą, w razie nieprawidłowego obchodzenia się z nimi, spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska; substancją niebezpieczną może być surowiec, produkt, półprodukt, odpad, a także substancja powstała w wyniku awarii. Stosownie do art. 243 P.o.ś. ochrona środowiska przed poważną awarią, zwaną dalej "awarią", oznacza zapobieganie zdarzeniom mogącym powodować awarię oraz ograniczanie jej skutków dla ludzi i środowiska. W razie wystąpienia awarii wojewódzki inspektor ochrony środowiska – w myśl art. 247 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. - może w drodze decyzji zarządzić przeprowadzenie właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii. Decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 247 ust. 2 P.o.ś.).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego rozszczelnienie instalacji chłodniczej na parowniku znajdującym się w zbiorniku wody lodowej, związane z uszkodzeniem rurki odolejenia parownika, było zdarzeniem nagłym, powstałym podczas procesu przemysłowego, dokonywanego w zakładzie skarżącej spółki. W wyniku tego zdarzenia doszło do uwolnienia amoniaku, zaliczanego do substancji niebezpiecznych w rozumieniu art. 3 pkt 27 P.o.ś. Tych ustaleń skarżąca spółka nie zakwestionowała. Natomiast spór dotyczył oceny, czy ww. zdarzenie było zdarzeniem prowadzącym do natychmiastowego powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem.
Sąd I instancji podzielił w tej kwestii stanowisko organu odwoławczego. Do uznania bowiem, że dane zdarzenie było poważną awarią, wystarczy powstanie zagrożenia, czyli sytuacji będącej sygnałem czegoś, co może nastąpić, czegoś co zagraża, co stanie się niebezpieczne dla czegoś (życia, zdrowia ludzi czy środowiska). Woda amoniakalna przedostała się do wód powierzchniowych. Doszło zatem do zanieczyszczenia wód powierzchniowych. Wydanie decyzji w trybie art. 247 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. podyktowane było potrzebą zapewnienia szczegółowego zbadania poważnej awarii związanej z rozszczelnieniem instalacji amoniakalnej. Dopiero wykonane badania dadzą odpowiedzi co do przyczyny, przebiegu, a w szczególności skutków awarii, czyli jej następstw dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Organ ochrony środowiska w świetle zaistniałej sytuacji zobowiązany był do podjęcia efektywnego działania mającego na celu ochronę środowiska przed zapobieganiem zdarzeniom mogącym takie awarie powodować.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła spółka [...] Sp. z o.o. w P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- I. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 247 w związku z art. 3 pkt 23 P.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że do "poważnej awarii" dochodzi w przypadku każdej emisji do środowiska "substancji niebezpiecznej", w rozumieniu przepisów ww. ustawy, zaistniałej w wyniku nagłego zdarzenia związanego z działaniem zakładu, bez względu na skalę tej emisji i bez potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego oraz związanej z nim oceny możliwości spowodowania przez tę emisję natychmiastowego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska lub powstania takiego zagrożenia w przyszłości; w konsekwencji spółka zarzuciła wadliwe zastosowanie art. 247 P.o.ś. do każdego przypadku emisji substancji niebezpiecznej, w oderwaniu od charakteru zdarzenia i okoliczności, w których ona następuje;
- II. Przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, choć postępowanie organów zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
2/ art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedokładne zbadanie sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego, w tym w szczególności wadliwe ustalenie, że do emisji amoniaku do środowiska doszło w ramach awarii, podczas gdy uwolnienie amoniaku wskutek rozszczelnieniu wężownicy w zbiorniku wody lodowej nastąpiło do tego zbiornika na terenie zakładu, zaś zrzut tych wód za pomocą kanalizacji zakładowej po dokonanej ocenie zanieczyszczenia stanowił odrębny proces i zdarzenie, mające charakter zorganizowany, jak też przebiegał w ramach uprawnienia spółki wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Dodatkowo Sąd pominął w uzasadnieniu wyroku rozważania odnośnie do podstaw rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących ciężaru dowodu i wadliwie prowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów o zaistnieniu przesłanek do zastosowania art. 247 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., w myśl którego w razie wystąpienia awarii wojewódzki inspektor ochrony środowiska może w drodze decyzji zarządzić przeprowadzenie właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii. Nie ulega również wątpliwości, że chodzi przy tym o poważną awarię. Stosownie bowiem do art. 243 ochrona środowiska przed poważną awarią, zwaną dalej "awarią", oznacza zapobieganie zdarzeniom mogącym powodować awarię oraz ograniczanie jej skutków dla ludzi i środowiska. Jak stanowi zaś art. 3 pkt 23 P.o.ś. przez poważną awarię rozumie się zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem.
Z kolei przez substancję niebezpieczną – zgodnie z art. 3 pkt 37 P.o.ś. - rozumie się jedną lub więcej substancji albo mieszaniny substancji, które ze względu na swoje właściwości chemiczne, biologiczne lub promieniotwórcze mogą, w razie nieprawidłowego obchodzenia się z nimi, spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska; substancją niebezpieczną może być surowiec, produkt, półprodukt, odpad, a także substancja powstała w wyniku awarii.
W niniejszej sprawie spór nie dotyczy kwestii, czy awaria wystąpiła, ani czy doszło do niej w trakcie procesu przemysłowego, w którym występuje niebezpieczna substancja – amoniak.
Spór odnosi się wyłącznie do tego, czy awaria, która miała miejsce w dniu 19 maja 2014 r. na terenie zakładu skarżącej spółki, była awarią poważną w rozumieniu art. 3 pkt 23 P.o.ś. Tylko bowiem taka awaria uprawniała organ ochrony środowiska do nałożenia na właściciela zakładu w drodze decyzji obowiązku przeprowadzenia właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii.
Skarżąca kasacyjnie spółka stoi na stanowisku, że aby uznać awarię za poważną, organ musi przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe w celu ustalenia, czy w jej wyniku wystąpiły skutki prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem.
Pogląd taki nie zasługuje na aprobatę. Takie rozumienie definicji poważnej awarii zawartej w art. 3 pkt 23 P.o.ś. nie pozwalałoby bowiem na jak najszybszą reakcję organów ukierunkowaną na ograniczenie jej skutków. Tymczasem ochrona środowiska przed poważną awarią oznacza zapobieganie zdarzeniom mogącym ją powodować, a także ograniczanie jej skutków dla ludzi i środowiska (art. 234). Temu przecież służyć ma uprawnienie organów ochrony środowiska, posiadających specjalistyczną wiedzę w tym zakresie, do zobowiązania podmiotu, na którego terenie doszło do takiej awarii, do przeprowadzenia właściwych badań. Wynik tych badań ma przyczynić się do podjęcia działań eliminujących ryzyko powtórzenia się awarii. Prowadzenie dodatkowych czynności dowodowych w oczywisty sposób ograniczałoby skuteczność podejmowanych przez organy czynności zmierzających od ograniczenia ryzyka wystąpienia poważnych awarii.
Stąd za prawidłowe uznać należało stanowisko Sądu I instancji, że aby uznać zdarzenie z dnia 19 maja 2014 r. za poważną awarię, wystarczyło powstanie zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi czy środowiska. Skoro woda z amoniakiem przedostała się do wód powierzchniowych, zanieczyszczając ją, to zaistniała przesłanka do wydania decyzji w trybie art. 247 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Celem jej wydania było szczegółowe zbadanie poważnej awarii związanej z rozszczelnieniem instalacji amoniakalnej. Zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że dopiero wykonane badania dadzą odpowiedzi co do przyczyny, przebiegu, a w szczególności skutków awarii, czyli jej następstw dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.
Za niezasadne zatem uznać należy przytoczone podstawy kasacyjne, dotyczące zarówno naruszenia przepisów P.o.ś., jak i p.p.s.a. Za niezrozumiały przy tym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje argument, jakoby sama awaria stanowiła zdarzenie odrębne od zanieczyszczenia wód powierzchniowych. W tym przypadku bowiem zrzut zanieczyszczonej wody do potoku nastąpił po płukaniu zbiorników, co konieczne było z uwagi na rozszczelnienie się instalacji. Nie miało to zatem miejsca w wyniku normalnej, bezawaryjnej eksploatacji, a wiec nie można tego zdarzenia rozpatrywać w kontekście obowiązków i uprawnień w ramach pozwolenia zintegrowanego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.