Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1461/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z 17 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2469/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z [...] listopada 2016 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie), wystąpiło do RDOŚ w P., wskazując jako podstawę prawną swojego żądania art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353, dalej: u.u.i.ś.), lub alternatywnie, w zależności od przepisów mających zastosowanie w sprawie, art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu w/c relacji [...] związanego z przyłączeniem zakładu [...].

W piśmie z [...] grudnia 2016 r. organ I instancji poinformował Stowarzyszenie, że postanowieniem z [...] września 2015 r., znak [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w związku z czym przepisy art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. nie mają zastosowania i rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia jest możliwe wyłącznie w trybie art. 31 k.p.a.

RDOŚ w P., na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu w/c relacji [...] związanego z przyłączeniem zakładu [...].

W dniu [...] stycznia 2016 r. zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie.

GDOŚ w postanowieniu nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 31 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie RDOŚ w P. z [...] stycznia 2016 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie GDOŚ, błędne jest założenie Stowarzyszenia, że sama realizacja celów statutowych niejako z góry uzasadnia wystąpienie interesu społecznego. Okoliczność istnienia interesu społecznego nie wynika bowiem z możliwości realizacji celów statutowych organizacji społecznej, ale z faktu potrzeby ochrony praw publicznych lub praw danej grupy społecznej. Zatem to zaistnienie interesu społecznego będzie uzasadniało możliwość podjęcia przez organizację społeczną działalności w ramach jej celów statutowych, a nie odwrotnie. Podane przez Stowarzyszenie okoliczności są ogólne i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym.

Wystąpienia interesu społecznego w przedmiotowej sprawie nie uzasadnia również fakt wieloletniej działalności Stowarzyszenia polegającej na kontroli prawidłowości prowadzenia postępowań środowiskowych na terenie Poznania i jego okolic mające na celu zapewnienie nadzoru nad przestrzeganiem przez organ administracyjny przepisów prawa oraz norm środowiskowych. Organ II instancji wyjaśnił, że poza zakresem niniejszego postępowania jest ocena zasadności odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosło Stowarzyszenie [...]. Skarżące Stowarzyszenie zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 44 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś. polegające na ich niezastosowaniu i niedopuszczeniu Stowarzyszenia [...] tj. organizacji ekologicznej do postępowania w sytuacji, gdy przedsięwzięcie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa,
2. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu jako organizacji społecznej w sytuacji, gdy:
3. - jest to uzasadnione jej celami statutowymi, zgodnie z § 5 Statutu celami działania stowarzyszenia są m.in.: ochrona środowiska, wspieranie i rozwój krajobrazu naturalnego, ochrona ekosystemów,
4. - przemawia za tym interes społeczny, ponieważ Stowarzyszenie [...] aktywnie działa w postępowaniach środowiskowych od 2004 roku, czuwając nad przebiegiem procesów inwestycyjnych na terenie Poznania i jego okolic. Ponadto jego udział w postępowaniu zapewnia nadzór nad przestrzeganiem przez organ administracyjny przepisów prawa oraz norm środowiskowych oraz Stowarzyszenie [...] posiada poparcie społeczności lokalnej,
5. - przedmiotowa inwestycja jest bezpośrednio powiązana z przedsięwzięciem pn. "[...]". Stowarzyszenie [...] zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu ustalającym środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji, sygn. akt [...] oraz aktywnie w nim działało sprawując nadzór nad przestrzeganiem norm środowiskowych i proceduralnych,
6. - Stowarzyszenie od 2004 r. aktywnie działa kontrolując przebieg postępowań środowiskowych, w tym w zakresie postępowania dowodowego, żeby wydawane decyzje były "adekwatne" ze stanem faktycznym sprawy oraz uwzględniały rzeczywiste zagrożenia środowiskowe istniejące w związku z procesem inwestycyjnym,
7. III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny "wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. "w bezpośrednim związku" z art. 44 ust. 1 ustawy u.u.i.ś. polegające na twierdzeniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem niewymagającym udziału społeczeństwa przy jednoczesnym niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy w tym zakresie.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

GDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2469/16 wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie GDOŚ z [...] sierpnia 2016 r., utrzymujące postanowienie RDOŚ w P. z [...] stycznia 2016 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu w/c relacji [...] związanego z przyłączeniem zakładu [...] odpowiada prawu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawach o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie ma miejsca na automatyzm, bowiem udział w postępowaniu podmiotów na prawach strony jest odejściem od klasycznej koncepcji postępowania administracyjnego, opierającej się na udziale dwóch podmiotów, które wchodzą ze sobą w relację materialnoprawną, czyli organu uprawnionego do autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego oraz strony w stosunku do której praw i obowiązków konkretyzacja jest podejmowana.

Zdaniem Sądu I instancji, pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowej, indywidualnej oceny w konkretnej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Bezspornym pozostaje również to, iż udział organizacji społecznej nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że argumentacja świadcząca o tym, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Stowarzyszenie. Nie ma stałego wzorca ani reguły, w jaki sposób organizacja społeczna powinna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny.

Zdaniem Sądu I instancji, udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd I instancji podniósł, że co do zasady uczestniczenie organizacji społecznej, działającej zgodnie ze swoimi celami statutowymi na rzecz ochrony środowiska, w postępowaniu o wydanie środowiskowej zgody dla inwestycji w oczywisty sposób może pozostawać w interesie społecznym, niemniej interes ten musi być dostatecznie zindywidualizowany, czyli wiązać się z przedmiotem sprawy. Interes społeczny musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony, niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu. W przeciwnym razie każde postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej prowadziłoby automatycznie - z uwagi na swój przedmiot - do powstania interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do tego postępowania organizacji społecznej.

W ocenie Sądu I instancji, istotnie należało uznać, że argumentacja skarżącego nie była wystarczająca dla wykazania istnienia po stronie skarżącego interesu społecznego, który przemawiałby za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu opisanym w stanie sprawy. Argumentacja skarżącego jest zbyt ogólnikowa, nie powiązana z przedmiotem sprawy, bliżej nieodnosząca się do wykazania, na jakich przesłankach np. skarżący opiera twierdzenie, że wnioskowane przedsięwzięcie może zanieczyścić środowisko oraz doprowadzić do powstania nieodwracalnych zmian w ekosystemie, ponadto może poważnie zanieczyścić powietrze oraz glebę, powodować zwiększenie ilości substancji niebezpiecznych w bezpośrednim otoczeniu, oraz na czym ma polegać oddziaływanie inwestycji na przeznaczenie działek sąsiadujących z terenem, na którym jest planowana inwestycja.

Powyższe według Sądu I instancji, oznacza, że argumentacja skarżącego nie jest dostatecznie zindywidualizowana przesłankami związanymi z przedmiotem postępowania.

Ustawodawca nie dał organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy organizacje społeczne mogą wstępować do udziału w postępowaniu, o ile mają w tym interes społeczny. Organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna zatem wykazać – konkretnie i szczegółowo – interes społeczny w tym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego.

Natomiast organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie zabrakło konkretyzacji interesu społecznego, powiązania go z kwestionowaną inwestycją i prowadzonym w związku z nią postępowaniem administracyjnym.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie, Stowarzyszenie) zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji, wnosząc o:

1. I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a nadto,
2. II. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
3. III. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ z [...] sierpnia 2016 r. w sytuacji gdy przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów tj. art. 44 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na ich niezastosowaniu i niedopuszczeniu Stowarzyszenia tj. organizacji ekologicznej do postępowania w sytuacji, gdy przedsięwzięcie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa,
2. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ z [...] sierpnia 2016 r. w sytuacji gdy przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów tj. art. 31 § 1 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jako organizacji społecznej w sytuacji, gdy:
3. - jest to uzasadnione jej celami statutowymi, zgodnie z § 5 statutu celami działania stowarzyszenia są m.in.: ochrona środowiska, wspieranie i rozwój krajobrazu naturalnego, ochrona ekosystemów;
4. - przemawia za tym interes społeczny, ponieważ Stowarzyszenie aktywnie działa w postępowaniach środowiskowych od 2004 r., czuwając nad przebiegiem procesów inwestycyjnych na terenie Poznania i jego okolic. Ponadto jego udział w postępowaniu zapewnia nadzór nad przestrzeganiem przez organ administracyjny przepisów prawa oraz norm środowiskowych, jak i Stowarzyszenie posiada poparcie społeczności lokalnej;
5. - przedmiotowa inwestycja jest bezpośrednio powiązana z przedsięwzięciem pn. "[...]", Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu ustalającym środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji oraz aktywnie w nim działało sprawując nadzór nad przestrzeganiem norm środowiskowych i proceduralnych;
6. - Stowarzyszenie od 2004 r. aktywnie działa kontrolując przebieg postępowań środowiskowych, w tym w zakresie postępowania dowodowego, żeby wydawane decyzje były adekwatne ze stanem faktycznym sprawy oraz uwzględniały rzeczywiste zagrożenia środowiskowe istniejące w związku z procesem inwestycyjnym,
7. III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ z [...] sierpnia 2016 r. w sytuacji gdy przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w bezpośrednim związku z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Miało to polegać na twierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przez organ, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem niewymagającym udziału społeczeństwa przy jednoczesnym niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś. oraz organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Niniejsze postępowanie pozostaje w zakresie statutowej działalności stowarzyszenia. Projektowana inwestycja może w znacznym stopniu przyczynić się do zanieczyszczenia środowiska oraz doprowadzić do powstania nieodwracalnych zmian w ekosystemie. Przedsięwzięcie polegające na budowie gazociągu w/c relacji [...] związanego z przyłączeniem zakładu [...] może stwarzać ryzyko poważnego zanieczyszczenia powietrza oraz gleby, powodować zwiększenie ilości substancji niebezpiecznych w bezpośrednim otoczeniu.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że reprezentuje interesy mieszkańców P. i okolic, swoim działaniem obejmuje obszar Rzeczypospolitej Polskiej. Niepokój członków Stowarzyszenia budzi budowa gazociągu w/c relacji [...] związanego z przyłączeniem zakładu [...]. Działania koncernu [...] z oczywistym lekceważeniem norm środowiskowych oraz przepisów prawa zostały potwierdzone w ramach raportów amerykańskich federalnych organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska i bezpieczeństwo transportu w Stanach Zjednoczonych, m.in. w zakresie fałszowania danych dotyczących emisji spalin. Uzasadnia to potrzebę nadzoru nad przebiegiem przedmiotowego postępowania przez organizację społeczną.

Przedmiotowa inwestycja jest bezpośrednio powiązana z przedsięwzięciem pn. "[...]". Stowarzyszenie [...] zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu ustalającym środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji.

Wykluczenie udziału Stowarzyszenia w postępowaniu spowodowane jest obawą organu związaną ze sprawowaniem stałego nadzoru organizacji nad toczącym się postępowaniem. Stowarzyszenie od 2004 r. aktywnie działa kontrolując przebieg postępowań środowiskowych, żeby wydawane decyzje były "adekwatne" ze stanem faktycznym sprawy oraz uwzględniały rzeczywiste zagrożenia środowiskowe istniejące w związku z procesem inwestycyjnym.

Stowarzyszenie działa nieprzerwanie od 2004 r. Inicjatywy Stowarzyszenia w zakresie dbania o stan środowiska zyskują poparcie mieszkańców Poznania i okolic. Członkowie Stowarzyszenia aktywnie działają w ramach postępowań administracyjnych dotyczących planowanych inwestycji, w szczególności na etapie postępowania środowiskowego, aby zapewnić prawidłowość przebiegu postępowań i przestrzeganie norm środowiskowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a.

Istota sprawy związana jest z zarzutami naruszenia przepisów art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a. oraz art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) które są traktowane jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Taka kwalifikacja jest uprawniona i dopuszczalna, bowiem przepisy te mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej oraz organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu oraz uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu i argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że w postanowieniu z [...] września 2015 r., znak [...] RDOŚ w P. odstąpił dla tego przedsięwzięcia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej przebiega bez udziału społeczeństwa. W konsekwencji nie ma zastosowania art. 44 u.u.i.ś. Podstawą prawną zgodnie z którą wniosek Stowarzyszenia mógł zostać rozpatrzony w niniejszej sprawie jest art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. GDOŚ rozpatrując zażalenie na postanowienie odmawiające Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony nie mógł zajmować się sprawą zasadności odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Żądanie takie wykraczało bowiem poza zakres postępowania prowadzonego przez GDOŚ.

Przyznanie przez GDOŚ, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną nie może być rozumiane jako przesądzające o możliwości uczestniczenia w postępowaniu niezależnie od wydanego wcześniej postanowienia o odstąpieniu dla tego przedsięwzięcia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Status prawny Stowarzyszenia jako organizacji ekologicznej nie powoduje, że w sytuacji, w której organ bez względu na wydane postanowienie o odstąpieniu dla tego przedsięwzięcia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko uzna, że jest to postępowanie z udziałem społeczeństwa w odniesieniu dla tej konkretnej organizacji ekologicznej. Uznanie Stowarzyszenia za organizację ekologiczną nie może oznaczać "automatycznego" obowiązku dopuszczenia takiej organizacji do postępowania, które nie toczy się z udziałem społeczeństwa.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej. Stan faktyczny przyjęty w sprawie nie został skutecznie zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. O zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. decyduje zatem prawidłowość kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego. Kwalifikacja ta ma miejsce w oparciu o kryteria wyznaczone w przepisie w sposób ocenny, przy zastosowaniu klauzuli interesu społecznego. Wskazać należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny.

Ponadto przy ustaleniu spełnienia przesłanek uprawniających dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Badając treść § 5 statutu Stowarzyszenia należy stwierdzić, że uprawnia on ten podmiot do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zaznaczyć należy, że spełnienie wniesionego żądania związane jest dodatkowo z wykazaniem istnienia interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi uzasadniałby w niniejszej sprawie dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wystąpienie powyższej przesłanki zostało zasadnie zakwestionowane w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie. Pojęcie interesu społecznego o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zmienne w czasie i przestrzeni i może zależeć m. in. od kontekstu społecznego, gospodarczego i przyjmowanego systemu wartości.

Pojęcie to zasadniczo jest związane z prawem publicznym. Pojęcie interesu społecznego jest określane jako klauzula generalna, pozostawiająca organom administracji pewien zakres swobody w działaniu. Kategoria interesu społecznego, odnosi się do wszystkich sfer działania administracji.

Należy stwierdzić, że przedstawiona w toku postępowania oraz w skardze kasacyjnej argumentacja nie była wystarczająca do uznania, że w przedmiotowej sprawie zaistniał interes społeczny, który przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że sama realizacja celów statutowych niejako z góry uzasadnia wystąpienie interesu społecznego. Istnienie interesu społecznego nie wynika bowiem z możliwości realizacji celów statutowych organizacji społecznej, ale może być uzasadnione w konkretnych okolicznościach sprawy potrzebą ochrony praw publicznych lub praw grupy lub grup społecznych.

Skarżący kasacyjnie wnioskując o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu nie wskazał jakie wartości istotne ze społecznego punktu widzenia, które wymagają ochrony w tym postępowaniu mieszczą się w ramach interesu społecznego.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że argumentacja skarżącego nie była wystarczająca dla wykazania istnienia po stronie skarżącego interesu społecznego, który przemawiałby za jego dopuszczeniem do udziału w tym postępowaniu.

Przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja jest zbyt ogólnikowa. Nie została przede wszystkim powiązana z przedmiotem sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał w szczególności na jakich przesłankach opiera twierdzenie, że wnioskowane przedsięwzięcie może zanieczyścić środowisko oraz doprowadzić do powstania nieodwracalnych zmian w ekosystemie, może poważnie zanieczyścić powietrze oraz glebę lub powodować zwiększenie ilości substancji niebezpiecznych w bezpośrednim otoczeniu, a także na czym ma polegać oddziaływanie inwestycji na przeznaczenie działek sąsiadujących z terenem, na którym jest planowana inwestycja.

Nie można też uznać argumentu Stowarzyszenia, że przedmiotowa inwestycja jest bezpośrednio powiązana z przedsięwzięciem pn. "[...]". Brak jest także związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy powoływaną przez Stowarzyszenie okolicznością fałszowania danych dotyczącą emisji spalin przez firmę [...], a budową gazociągu w/c relacji [...], gdzie inwestorem jest [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. Przepis art. 31 § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej.

Po pierwsze, jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednej z tych przesłanek powoduje, że organ administracji powinien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Istotne jest to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne oraz prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony powinna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 562/17, LEX nr 2441375).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie przedmiotowe postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania. W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy wykazały, że wydane orzeczenia wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu oraz oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że brak jest przesłanki w postaci interesu społecznego uzasadniającej dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.