Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 21 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 666/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę M. K. na czynność (pismo) [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], dotyczącą określenia statusu konserwatorskiego nieruchomości, przyjmując, że czynność ta nie może być uznana za czynność organu administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że było to jedynie pismo, którym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował Dyrektora Lasów Miejskich [...], że działki nr [...] i [...] z obrębu [...] (wcześniej nr [...], [...] i [...]) są fragmentami parku w [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z lipca 1965 r. pod numerem [...]. Taka "informacja (...) przekazana przez [...] WKZ jednostce budżetowej Lasy Miejskie – [...] na temat wiedzy, jaką organ konserwatorski posiada na temat treści aktualnych wpisów w rejestrze zabytków oraz przyczyn określonego stanu wpisów w tym rejestrze" nie stanowi – w ocenie Sądu pierwszej instancji – czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ani dla adresata pisma, ani dla skarżącego będącego właścicielem wymienionych w nim działek, nie wynikały z niej "żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki, które miałyby swoją podstawę w przepisach prawa.
Żadne uprawnienia lub obowiązki właściciela ww. działek nie zostały skutecznie, w sensie prawnym, uznane lub zmienione przez fakt skierowania listu [...] WKZ do Lasów Miejskich – [...]. W sensie prawnym zakwestionowana przez skarżącego czynność ma charakter czynności technicznej, a nie czynności, która rodziłaby skutki prawne wynikające z norm prawnych". Stąd, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie podlega ona kognicji sądowoadministracyjnej.
Sąd pierwszej instancji uznał również, że nie jest związany orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2523/13, z 9 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1446/14 oraz z 16 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2956/17, a także orzeczeniami NSA z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1521/14, oraz z 28 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3174/14, odnoszącymi się bezpośrednio lub pośrednio do wskazanych działek skarżącego, gdyż orzeczenia te dotyczącą wpisu parku w [...] do wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków, a więc zostały wydane w innych sprawach.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wskutek błędnego uznania, że zaskarżona czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie stanowi aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym nie podlega kontroli sądu; w ocenie skarżącego w konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego,
- - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wyjście poza zakres rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, jakim jest postanowienie o odrzuceniu skargi, i zawarcie w jego uzasadnieniu stwierdzeń wskazujących, iż należące do skarżącego działki nr [...] i [...] są objęte wpisem do rejestru zabytków nieruchomych; zdaniem skarżącego tego typu stwierdzenia Sąd może zawrzeć wyłącznie w rozstrzygnięciu o charakterze merytorycznym,
- - art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez "sporządzenie uzasadnienia, które przedstawia stan sprawy nie wynikający z akt sprawy stanowiących podstawę wydanego orzeczenia, jest w sposób oczywisty nieobiektywne, a ponadto nie spełnia wymogu zwięzłego przedstawienia stanu sprawy",
- - art. 153 w zw. z art. 170 i art. 193 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że rozpoznając tę sprawę Sąd nie jest związany orzeczeniami WSA w Warszawie oraz NSA odnoszącymi się bezpośrednio lub pośrednio do działek nr [...] i [...], w szczególności orzeczeniami WSA w Warszawie z 9 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1446/14, oraz z 16 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2956/17, czy orzeczeniem NSA z 28 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3174/14; zdaniem skarżącego w konsekwencji wyrażono w zaskarżonym postanowieniu oceny stojące w sprzeczności z ocenami prawnymi zawartymi w tych orzeczeniach.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Alternatywnie wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia "w zakresie opisu stanu faktycznego sprawy i wyrażonych w jego uzasadnieniu ocen prawnych sugerujących, że działki nr ewid. [...] i [...] są objęte wpisem do rejestru zabytków nieruchomych", a wymienione powyżej orzeczenia WSA i NSA "nie są wiążące w ww. zakresie dla sądu i [...]WKZ". W każdym przypadku wystąpiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Rozpoznając skargę kasacyjną NSA zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jako że w tej sprawie nie zachodzą okoliczności powodujące nieważność postępowania, należy ograniczyć się do zarzutów przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej.
Oceniając skargę kasacyjną w tym zakresie NSA uznał, że nie jest ona zasadna.
Istota sprawy sprowadza się do tego, co było przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego, będącego właścicielem działek nr [...] i [...], położonych w W., w dzielnicy [...], w obrębie [...]. Zaskarżone zostało bowiem pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., którym organ ten poinformował Dyrektora Lasów Miejskich [...], że "działki nr [...] i [...] z obrębu [...] (wcześniej nr [...], [...] i [...]) są fragmentami parku w [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] lipca 1965 r. pod numerem [...]". Jak wynika z tego pisma, informacja w nim udzielona stanowi odpowiedź na wystąpienia Dyrektora Lasów Miejskich [...] z [...] grudnia 2016 r. oraz z [...] maja 2017 r. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że informacja wynikająca z zaskarżonego pisma nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie mieści się ono bowiem w katalogu aktów lub czynności organów administracji, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności – co w skardze próbował wywieść skarżący – nie jest to akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 tej ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie dotyczy żadnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest prawnie niewiążącym stanowiskiem organu administracji dotyczącym prawnej oceny decyzji o wpisie do rejestru zabytków, które sprowadza się do tego, że zdaniem tego organu administracji działki nr [...] i [...] są fragmentami parku w [...], wpisanego do rejestru zabytków.
Nawet gdyby okazało się, jak twierdzi skarżący, że zaskarżona czynność "spowodowała (...), że inny organ – [...] Konserwator Zabytków (...) wpisał działki nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] do gminnej ewidencji zabytków jako stanowiące część parku w [...] wpisanego do rejestru zabytków", to przedmiotem skargi mogłaby być jedynie czynność organu konserwatorskiego w sprawie wpisu do ewidencji zabytków, która niewątpliwie dotyczyłaby uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, mianowicie z art. 19 ust. 1 pkt 2 i art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.) i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).
Z powyższego wynika, że stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do stwierdzenia, że zaskarżone pismo nie jest czynnością lub aktem organu administracji, na który przysługiwałby skarga do sądu administracyjnego, jest trafne. W związku z tym zasadne było odrzucenie skargi na to pismo na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, w których skarżący kwestionuje stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, jakoby wykraczające poza formalny charakter wydanego orzeczenia, stwierdzić należy, że skoro odrzucono skargę, to nie dokonano merytorycznej oceny stwierdzeń zawartych w zaskarżonym piśmie, w tym odnośnie tego, czy działki nr [...] i [...] są fragmentem parku wpisanego do rejestru zabytków. Podstawy te nie są więc zasadne.
Nie jest także zasadna podstawa kasacyjna, w której skarżący kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji o tym, że nie jest związany powołanymi w zaskarżonym postanowieniu orzeczeniami WSA w Warszawie i NSA. Stanowisko to jest trafne. Orzeczenia te nie mogły wiązać w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie dotyczyły odrzucenia skargi na zaskarżone pismo.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna skarżącego jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.