Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1041/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (dalej: Konserwator Zabytków) polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków – D. (dalej: budynek lub D.) położonego w O. G. na działce ewid. nr [...] i zasądził na rzecz skarżących A. S. i S. S. (dalej: skarżący) od Konserwatora Zabytków kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący dowiedzieli się o wpisie D., którego są właścicielami, do wojewódzkiej ewidencji zabytków z decyzji Starosty Nowotarskiego z 17 lipca 2020 r., w której sprzeciwił się zamiarowi wykonania rozbiórki budynku z powodu znajdowania się tego obiektu w omawianej ewidencji. Następnie skarżący zwrócili się do Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji, czy budynek, którego są właścicielami, wpisany jest do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W piśmie doręczonym 7 sierpnia 2020 r. Konserwator Zabytków poinformował, że budynek dawnego D. w O. G. jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Do pisma dołączono kartę ewidencyjną obiektu.
Pismem z 17 sierpnia 2020 r. skarżący wnieśli skargę do sądu na czynność Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisania D. do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Argumentowali, że nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego sprawy, w szczególności powodów, dla których D. został uznany za zabytek i wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zupełnie pominięto stan techniczny budynku. Jedynym dokumentem w sprawie jest karta ewidencyjna obiektu, z której jednak nie wynika zabytkowy charakter budynku. Do skargi dołączono między innymi decyzję z 17 lipca 2020 r. Starosty Nowotarskiego, ekspertyzę stanu technicznego budynku z lipca 2020 r., a także zaświadczenie Wójta Gminy O. D. z 3 lipca 2020 r., że budynek nie jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy O. D. W odpowiedzi na skargę Konserwator Zabytków wskazał, że D. został zbudowany [...]. Budynek ten skupiał życie kulturalne i gospodarcze wsi, pełniąc funkcję handlowe, gastronomiczne ("karcma"), edukacyjne, polityczne (miejsce zebrań wiejskich) i administracyjne. [...]. Dokumentuje dramatyczne dzieje z okresu II wojny światowej oraz walk podziemia niepodległościowego ([...]). [...]
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1041/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność czynności wpisania budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zdaniem Sądu, brak dokonania w kontrolowanej sprawie przez organ ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia budynku w ewidencji sprawia, że niemożliwe jest dokonanie jakiejkolwiek weryfikacji tej czynności. Przesądza to o uznaniu skargi za zasadną. W rozpoznawanej sprawie na akta sprawy składa się wyłącznie karta ewidencyjna obiektu opracowana w listopadzie 2017 r. W ocenie Sądu, dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są wystarczające dla uznania zabytkowego charakteru obiektu. Opis budynku w niej zawarty nie pozwala w żadnym stopniu na ustalenie, jakie szczególne cechy zaktualizowały potrzebę jego ochrony poprzez ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Treści karty nie wskazują, że obiekt ten może spełniać przesłanki uznania go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.) – dalej: u.o.z. Nie ulega wątpliwości, że skoro przy wypełnianiu karty ewidencyjnej konieczne jest przywołanie takich danych jak: stan zachowania, istniejące zagrożenia oraz najpilniejsze postulaty konserwatorskie, to uznanie obiektu za zabytek poprzedzać musi przynajmniej wstępna ocena kondycji, w jakiej znajduje się obiekt, przy czyn nie można przy dokonywaniu oceny stanu zachowania ponad 100-letniego budynku poprzestać na oglądzie jego fasady i arbitralnie określić jego stan techniczny jako "dostateczny". Próba uzasadnienia celowości objęcia budynku wpisem do wojewódzkiej ewidencji zabytków podjęta w odpowiedzi na skargę nie może stanowić uzasadnienia dla zaskarżonej czynności, bowiem zasadność zakwalifikowania danego obiektu jako zabytku nieruchomego i celowość jego ujęcia w ewidencji powinna wynikać z dokumentów zgromadzonych przez organ (w sprawie organ takich dokumentów nie przedłożył) i te dokumenty powinny znaleźć odzwierciedlenie w karcie ewidencyjnej.
Skoro wpisanie do ewidencji obiektu skutkuje tak daleko idącymi ograniczeniami prawa własności, to uznać należało, że omawiana ingerencja może nastąpić jedynie na podstawie wyczerpujących i jednoznacznych ustaleń i wykazanych okoliczności uzasadniających dokonanie czynności. Właściciel obiektu musi mieć możliwość zrozumienia motywów, jakimi kierował się organ decydując się na zamieszczenie obiektu w ewidencji zabytków. Konserwator Zabytków nie wykazał, że przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków dokonał sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, zatem naruszył art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113 poz. 661) – dalej: rozporządzenie z 26 maja 2011 r.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Konserwator Zabytków zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Konserwator Zabytków naruszył przepisy postępowania, tj. zasady określone w art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm.) – dalej: k.p.a.;
- - art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez uznanie, że włączenie budynku znajdującego się w O. G. – D. nie jest uzasadnione.
Zdaniem Konserwatora Zabytków wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wymaga sformalizowanego działania. Nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, nie wydaje się decyzji administracyjnej i nie sporządza się jej pisemnego uzasadnienia, które to uzasadnienie odzwierciedlałoby motywy i przesłanki podjęcia tej czynności przez organ. Wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością stanowiącą oświadczenie woli organu konserwatorskiego. O potrzebie wpisania do tej ewidencji decyduje konserwator zabytków, który jest wyspecjalizowaną jednostką do oceny czy określony obiekt powinien być wpisany do ewidencji. Nie ma potrzeby, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez biegłego. Brak jest sformalizowanych reguł postępowania w tej sprawie. Zdaniem organu zgodzić się należy, że włączenie do ewidencji wojewódzkiej musi wynikać z faktu, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony.
Tak też było w rozpoznawanej sprawie. Nie ma możliwości przed dokonaniem wpisu do ewidencji zabytków uzyskania dokumentów, które potwierdzałyby zabytkowość budynku i zasadność dokonania wpisu. W karcie ewidencyjnej obiektu znalazły się wszystkie wymagane informacje. Nie ma w sprawie znaczenia, że stan techniczny budynku jest zły.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
- 2.1. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Ujęcie zabytku w ewidencji wojewódzkiej następuje w formie czynności materialno-technicznej przez sporządzenie karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, a czynności podejmowane w tym celu realizowane są poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym wyroku, że włączenie zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością jednostronną, niezależną od woli właściciela, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a.
- 2.2. Brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Ujęcie obiektu w ewidencji jest równoznaczne z formalnym uznaniem tego obiektu za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. Od momentu wpisu do ewidencji zabytków na właścicielu nieruchomości ciążą dodatkowe obowiązki, ponad te określone w art. 5 u.o.z. Przykładowo, z art. 28 ust. 1 u.o.z. wynika, że niezależnie od obowiązków wynikających z opieki nad zabytkami, określonych w art. 5 tej ustawy, właściciel lub posiadacz zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków zawiadamia wojewódzkiego konserwatora zabytków m.in. o uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku (pkt 1), zagrożeniu dla zabytku (pkt 2), nie później niż w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o wystąpieniu zdarzenia lub zagrożenia lub zawiadamia o zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości (pkt 4). W art. 31 u.o.z., nałożono natomiast na właściciela zabytku nieruchomego znajdującego się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1 u.o.z., pokrycia kosztów badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli prowadzenie tych badań jest niezbędne, w przypadku gdy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna zamierza realizować roboty budowlane (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 1326/21, CBOSA). Z akt sądowych rozpoznawanej sprawy wynika, że wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków był podstawą sprzeciwu Starosty Nowotarskiego do zgłoszenia zamiaru wykonania rozbiórki D. (k. 25 akt sądowych, decyzja Starosty Nowotarskiego z 17 lipca 2020 r. o sprzeciwie). Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). – dalej: p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw m.in. do zgłoszenia wykonania rozbiórki budynku objętego ochroną konserwatorską. Nie dokonując oceny prawidłowości powyższej decyzji należy uznać, że samo ujęcie nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi ograniczenie prawa własności zabytku nieruchomego. Na właścicielu takiego zabytku ciążą bowiem dodatkowe obowiązki, a sposób korzystania z nieruchomości uzależniony jest od opinii organu konserwatorskiego. Nie można też pominąć, że zabytek włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków powinien zostać ujęty w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.). Zgodnie z § 18 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. w obecnym brzmieniu (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 56), włączenie przez właściwy organ karty adresowej zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku. Wpis zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jeszcze głębiej ingeruje w prawo własności takiej nieruchomości (np. obowiązek uzgodnienia z konserwatorem zabytków pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków – art. 39 ust. 3 p.b.). W akt rozpoznawanej sprawy wynika, że D. nie został wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Skoro zatem treść karty adresowej zabytku uzależniona jest od treści karty ewidencyjnej zabytku, to tym bardziej konieczne jest dokonanie czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku w sposób umożliwiający weryfikację tej czynności przez sąd administracyjny.
- 3. Na akta administracyjne dotyczące wpisu D. do wojewódzkiej ewidencji zabytków składa się jedynie karta ewidencyjna zabytku. Z treści tej karty ewidencyjnej nie można wyprowadzić przyczyn uzasadniających objęcie nieruchomości wpisem do ewidencji zabytków. Organ nie zgromadził też innych dokumentów, które by potwierdzały zabytkowy charakter nieruchomości. Z § 14 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej czynności wynika, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków następuje po sprawdzeniu przez organ, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Powyższy przepis wskazuje na konieczność dokonania przez organ ustaleń faktycznych w sprawie. Mając na uwadze, że skoro ujęcie obiektu niewpisanego do rejestru zabytków w wojewódzkiej ewidencji zabytków nakłada na właściciela zabytku dodatkowe obowiązki i ogranicza sposób korzystania z tej nieruchomości, to należy przyjąć, że ustalenia te powinny być w jakiś sposób udokumentowane. Brak jakiegokolwiek udokumentowania przyczyn uzasadniających podjęcie tej czynności przez organ uniemożliwia zapewnienie skutecznej kontroli sądowej w tych sprawach, gdyż sąd administracyjny nie ustala samodzielnie stanu faktycznego w sprawie, tylko orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a postępowanie dowodowe przeprowadza się tylko uzupełniająco z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.) (tak w powołanym wyżej wyroku NSA z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 1326/21). Z powyższych względów, zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 u.o.z. jest niezasadny. Należy zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji dostrzegł naruszenie przepisów o ochronie zabytków w aspekcie formalnym, nie przesądzając, czy przedmiot rozpoznawanej sprawy nosi cechy uzasadniające wpisanie go do ewidencji zabytków.
- 4. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym (art. 89 i art. 90 u.o.z.) w zakresie ochrony zabytków. Nie można jednak przyjąć, że uzasadnia to dokonywanie czynności w sposób dowolny, wykraczający poza ramy uznania administracyjnego. Niezależnie od tego, czy organ podejmuje czynności w reżimie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, czy też, tak jak w przypadku wpisu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, poza postępowaniem jurysdykcyjnym, ma obowiązek stosować zasady ogólne postępowania określone w art. 6-16 k.p.a. Zasady te wyznaczają sposób dokonywania każdej czynności przez organ administracji publicznej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., należy wskazać, że jest on niezasadny. Po pierwsze, przepisy te wyznaczają normy prawne mające charakter zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w związku z czym, co do zasady, nie mogą zostać naruszone bez naruszenia szczegółowych przepisów normujących postępowanie, w tym przypadku bez naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę do podjęcia zaskarżonej czynności (tak w wyroku NSA z 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13, CBOSA). Po drugie zaś, Sąd pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na stwierdzeniu naruszenia art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. i § 14 rozporządzenia z 26 maja 2011 r., nie zaś na naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej zasad ogólnych postępowania administracyjnego, nie mógł więc ich naruszyć.
5.Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.