Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 52/16 oddalił skargę [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania postanowieniem z [...] r., nr [...], znak [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu ulicy V. – W. w P., na odcinku od ul. B. do D.- działka nr [...], arkusz nr [...], obręb U. oraz działka nr [...] i [...], arkusz nr [...], obręb U. oraz wezwał podmiot administrujący powyższą ulicą, tj. [...] do wystąpienia w terminie 1 miesiąca, do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej budowy wyżej wymienionej ulicy.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej [...] jako podmiot administrujący ulicą V. – W. w P., na odcinku od ul. B. do D. i w to miejsce nałożył obowiązek na [...] jako zarządcę drogi przebiegającej w ulicy V. – W. w P., na odcinku od. ul. B. do D. oraz w części określającej jednomiesięczny termin wykonania wezwania do wystąpienia przez [...] do Prezydenta, działającego za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej rozbudowy i w tym zakresie orzekł o obowiązku wykonania wezwania w terminie do dnia [...] września 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej budowy drogi i w to miejsce orzekł o wezwaniu użytkownika wieczystego działki nr [...] i nr [...] tj. [...] oraz właściciela działki nr [...] tj. Miasto P. (reprezentowane przez trwałego zarządcę tj. [...]) do wystąpienia w terminie do dnia [...] stycznia 2016 r. do Prezydenta Miasta P., działającego za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej budowy ww. ulicy, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1212/14 uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zawieszenia postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Sąd ten podzielił pogląd zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Poza tym, skoro w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Nie budziło wątpliwości Sądu, że opisany powyżej fragment ul. V.-W. został wybudowany w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do ustalenia, że powyższa inwestycja została wybudowana zgodnie z prawem.
Z tego powodu organy obu instancji działając w oparciu o art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. prawidłowo uznały, że koniecznym jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego celem ustalenia, czy budowa ulicy V.-W. na spornym odcinku nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozbiórka obiektu budowlanego powinna zostać nakazana jedynie wówczas, gdy nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Wydając postanowienie z [...] r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zbyt pochopnie uznał jednak, że zarządcą drogi pozostaje [...], nakładając na ten podmiot obowiązek wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., adresatem obowiązków dotyczących wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami powinien być inwestor, właściciel lub zarządca. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika w czytelny sposób jakoby właścicielem wszystkich trzech działek na których znajduje się sporny fragment drogi było Miasto P. Bezspornym pozostaje natomiast, że ich użytkownikiem wieczystym jest [...]. W ocenie Sądu niewystarczającym pozostawało oparcie się przez organy obu instancji na piśmie Zastępcy Dyrektora ds. Zasobu Nieruchomości z [...] 2011 r., nr [...] i uznanie na tej podstawie [...] jako zarządy fragmentu ul. V.-W. Z dostępnego powszechnie wykazu dróg wewnętrznych Miasta P., znajdującego się na stronie internetowej Zarząd Dróg Miejskich, nie wynika jednoznacznie jakoby podmiot ten był administratorem przedmiotowej drogi.
W wykazie tym zawarte zostało bowiem wyraźne zastrzeżenie, że Zarząd Dróg Miejskich administruje wyłącznie nieruchomościami będącymi własnością Miasta P. W piśmie z [...] 2011 r., nr [...], skierowanym do Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że nie ma wiedzy na temat tego kto był inwestorem i w jakim okresie powstała ul. V.-W. Na piśmie tym zamieszczona została ponadto notatka urzędowa z której wynika, że Zarząd Dróg Miejskich nie finansował budowy tej ulicy ani nie uczestniczył w odbiorze prac z tym związanych. Tymczasem organy obu instancji nie wzięły pod uwagę przedstawionych okoliczności, automatycznie uznając [...] za zarządcę drogi.
W odniesieniu do dróg wewnętrznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku braku zarządcy, do właściciela tego terenu. Jeżeli zatem organy obu instancji nie ustaliły kto jest zarządcą powyżej wskazanej drogi, należało rozważyć nałożenie obowiązku złożenia podania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na użytkownika wieczystego nieruchomości, którym jest [...]. Odnosząc się z kolei do argumentacji R. [...] dotyczącej konieczności rozbiórki fragmentu ul. V.-W., ewentualne zaniechanie podjęcia przez [...] czynności prawnych w ramach procedury legalizacji drogi doprowadzi do konieczności dokonania przymusowego jej rozebrania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien podjąć dalsze działania zmierzające do ustalenia kto jest zarządcą ul. V.-W. na odcinku od ul. D. do ul. L. B. i który wobec tego podmiot powinien być adresatem obowiązków nakładanych w trybie legalizacji samowoli budowlanej.
W tym celu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ustalić podmiot odpowiedzialny za wybudowanie oraz utrzymanie znajdujących się w tym fragmencie drogi urządzeń służących do korzystania z niej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zwrócić się do operatora energetycznego z zapytaniem o to, który podmiot wybudował oświetlenie drogowe i kto ponosi koszty jego funkcjonowania, do Zarządu Dróg Miejskich i [...] z zapytaniami o to, kto ponosi koszty utrzymania spornego fragmentu drogi, w tym jego odśnieżania w okresie zimowym, utrzymania zieleni przydrożnej, budowy progów zwalniających. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ustalić, który dokładnie podmiot zatwierdził istniejącą na ul. V.-W. organizację ruchu, z czyjej inicjatywy przy tej drodze ustawione zostały znaki drogowe. W razie gdyby ustalenia te okazały się nieskuteczne i nie doprowadziły do ustalenia zarządcy drogi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozważyć nałożenie obowiązku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na użytkownika wieczystego nieruchomości, którym jest ww. [...].
Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu ulicy V. – W. w P., na odcinku od ul. B. do D.- działka nr [...], arkusz nr [...], obręb U. oraz działka nr [...] i [...], arkusz nr [...], obręb U. oraz wezwał użytkownika wieczystego działki nr [...] i nr [...] tj. [...] oraz właściciela działki nr [...] tj. Miasto P. reprezentowane przez trwałego zarządcę, tj. Zarząd Dróg Miejskich w P. do wystąpienia w terminie do dnia [...] listopada 2015 r. do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej budowy wyżej wymienionej ulicy.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej budowy drogi i w to miejsce orzekł o "wezwaniu użytkownika wieczystego działki nr [...] i nr [...] tj. [...] oraz właściciela działki nr [...] tj. Miasto P. (reprezentowane przez trwałego zarządcę tj. [...]) do wystąpienia w terminie do dnia [...] stycznia 2016 r. do Prezydenta Miasta P., działającego za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej budowy ww. ulicy, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że opisany powyżej fragment ul. V.-W. został wybudowany w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło jednak do ustalenia, że powyższa inwestycja została wybudowana zgodnie z prawem. Z tego powodu organy obu instancji działając w oparciu o art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. prawidłowo uznały, że koniecznym jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego celem ustalenia, czy budowa ulicy V.-W. na spornym odcinku nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozbiórka obiektu budowlanego powinna zostać nakazana jedynie wówczas, gdy nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Wydając postanowienie z [...] r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zbyt pochopnie uznał jednak, że zarządcą drogi pozostaje Zarząd Dróg Miejskich, nakładając na ten podmiot obowiązek wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., adresatem obowiązków dotyczących wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami powinien być inwestor, właściciel lub zarządca. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika w czytelny sposób jakoby właścicielem wszystkich trzech działek na których znajduje się sporny fragment drogi było Miasto P. Bezspornym pozostaje natomiast, że ich użytkownikiem wieczystym jest [...]. W odniesieniu do dróg wewnętrznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku braku zarządcy, do właściciela tego terenu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2014 r., jeżeli organy obu instancji nie ustaliły kto jest zarządcą powyżej wskazanej drogi, należało rozważyć nałożenie obowiązku złożenia podania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na użytkownika wieczystego nieruchomości, którym jest [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ustalić, który dokładnie podmiot zatwierdził istniejącą na ul. V.-W. organizację ruchu, z czyjej inicjatywy przy tej drodze ustawione zostały znaki drogowe. W razie gdyby ustalenia te okazały się nieskuteczne i nie doprowadziły do ustalenia zarządcy drogi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozważyć nałożenie obowiązku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na użytkownika wieczystego nieruchomości, którym jest [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organ zwrócił się do podmiotów wskazanych w uzasadnieniu wyroku. Z przeprowadzonego postępowania wynika, że pismem z dnia [...].04.2015 r. [...] spółka z o.o. poinformowała, że w przedmiotowym rejonie nie posiada w eksploatacji żadnej sieci oświetleniowej, nie posiada wiedzy o tym kto ją wybudował, ani kto ponosi koszty jej funkcjonowania. Pismem z dnia [...].04.2015 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. powtórzył, że przedmiotowa droga posiada status drogi wewnętrznej, nieuregulowanej terenowo – prawnie, a działka nr [...] pozostaje jedynie częściowo we władaniu Zarządu Dróg Miejskich – dotyczy to obszaru skrzyżowania ulicy V. –W. z ul. D. Takie ograniczenie władania powoduje, że Zarząd Dróg Miejskich wykonuje zadania zarządcy drogi jedynie w zakresie skrzyżowania ulicy V.–W. z ul. D. i w tym zakresie ponosi koszty utrzymania urządzeń bezpieczeństwa ruchu, terenów zieleni przydrożnej, odśnieżenie itp.
Przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe, zmierzające do ujawnienia podmiotu będącego inwestorem lub zarządcą spornego fragmentu przedmiotowej ulicy nie doprowadziło do zidentyfikowania żadnego z podmiotów i nie dało odpowiedzi na pytanie kto jest zarządcą drogi. Dlatego też organ zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 15 grudnia 2014r. oraz art.8 ust.2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2012 r., poz.270) oraz art.38 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. uczynił adresatem postanowienia użytkownika wieczystego nieruchomości – skarżący [...] (co do dwóch działek przez które przebiega ulica), a także właściciela działki nr [...] tj. Miasto P., jako podmiot ostatecznie odpowiedzialny za budowę, przebudowę, remont, utrzymanie, ochronę, oznakowanie drogi wewnętrznej jaka przebiega przez tą działkę. Właściciel działki nr [...] reprezentowany jest przez trwałego zarządcę tj. Zarząd Dróg Miejskich w P. Należy wskazać, że przez ustanowienie użytkowania wieczystego Miasto wyzbyło się możliwości korzystania z nieruchomości, a osobą władającą gruntem obecnie jest użytkownik wieczysty – skarżący [...].
Z funkcji i charakteru użytkowania wieczystego wynika bowiem, że instytucja ta pozwala Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego na "scedowanie" uprawnień właścicielskich bez wyzbycia się prawa własności, i to tak dalece, że z chwilą oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w relacje prawnorzeczowe z osobami trzecimi wchodzi tylko użytkownik wieczysty. W innym razie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego musiałyby na bieżąco śledzić losy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Jednakże takie monitorowanie niewiele by dało, ponieważ właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) nie ma instrumentów prawnych, które umożliwiałyby mu ingerencję w uprawnienia użytkownika wieczystego z tej przyczyny, że nieruchomością oddaną w użytkowanie wieczyste włada osoba trzecia.
Z uwagi na upływ czasu związany z niniejszym postępowaniem organ II instancji zasadnie wydłużył zobowiązanym termin do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
[...] wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. na podstawie art. 174 pkt.
- 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię w postaci:
- a) naruszenia art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem, iż z uwagi na jego brzmienie, na Skarżącego mógł zostać nałożony obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do nieruchomości, na których wybudowana została droga, której rozbiórki domaga się Skarżący;
- b) naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną wykładnię, skutkując niezastosowaniem tego przepisu w niniejszej sprawie i błędnym przyjęciem, iż pomimo brzmienia tego przepisu i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, na skarżącego mógł zostać nałożony obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do nieruchomości, na których wybudowana została droga, której rozbiórki domaga się Skarżący,
- c) naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną jego wykładnię, skutkującą niezastosowaniem tego przepisu w niniejszej sprawie i błędnym przyjęciem, iż pomimo brzmienia tego przepisu i ustalonego w sprawie stanu faktycznego na Skarżącego mógł zostać nałożony obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do nieruchomości, na których wybudowana została droga, której rozbiórki domaga się Skarżący.
- II. na podstawie art. 174 pkt.
- 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w postaci:
- a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 2 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię – art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. w stanie faktycznym, w którym nie znajdowały one zastosowania,
- b) art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. z uwagi na brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zarówno przez WWINB jak i PINB, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia WWINB oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego PINB. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Artykuł 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U.Nr 38, poz. 229 ze zm.) reguluje podstawy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego stanowiąc o jej zastosowaniu, gdy obiekt budowlany lub jego część, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi, znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych. Artykuł 40 tej ustawy stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Rozwiązanie prawne w art. 37 ust. 1 w związku z art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane dają podstawę do wyprowadzenia reguły stosowania sankcji nakazu rozbiórki wybudowanego obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami prawa: dopuszczalne jest stosowanie sankcji po wykluczeniu w stanie faktycznym sprawy przesłanek sanacji samowoli budowlanej. Podjęcie przez organ nadzoru czynności ustalenia wystąpienia przesłanek dopuszczalności sanacji samowoli budowlanej jest obligatoryjne. Stanowi o tym expressis verbis art. 37 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane, przyjmując obowiązek stwierdzenia, czy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Daje to podstawę do nałożenia na właściciela, jak i użytkownika wieczystego obowiązku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu.
Legalizacja samowoli budowlanej jest prawem właściciela terenu (użytkownika wieczystego). Konsekwencją nie wykonania obowiązku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu jest podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki.
Zastosowanie art. 37 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane w okolicznościach faktycznych sprawy dotyczących ustalenia właściciela, użytkownika wieczystego, zarządcy terenu, na którym jest obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami prawa uzasadniało wykluczenie przesłanek dopuszczalności sanacji, przy czym dla wykluczenia tych przesłanek znaczenie ma wykonanie wyżej wskazanego obowiązku przez właściciela (użytkownika wieczystego), którego nie wykonanie powoduje następstwa sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa.
Taka kolejność stosowania art. 37 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane przez wykluczenie przesłanek sanacji samowoli budowlanej wskazanych w pkt 1 jest w pełni prawidłowa. Zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo budowlane stanowi samoistną podstawę, ale dla oceny jej wystąpienia istotne są ustalenia co do ładu przestrzennego w przypadku usytuowania ulicy, której usytuowanie może mieć znaczenie dla bezpieczeństwa życia, zdrowia ludzi i mienia, np. z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe.
Wywiedzione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego a to art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 40 powołanej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2017 poz. 1332) nie są zasadne.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 3 § 2 pkt 2, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Do zasadniczego elementu hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. należy ustalenie przeznaczenia terenu, na którym wybudowany został obiekt budowlany z naruszeniem przepisów prawa. Ustalenie tego faktu nie jest objęte właściwością organu nadzoru budowlanego co przesądza, że wymaga to podjęcia czynności przez właściciela (użytkownika wieczystego) wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy.
Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd przeprowadził pełną kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.