Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2008 r., nakazującą S. P. rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia frontowego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., IV SA/Po 161/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na ww. decyzję.
Pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. S. P. wniósł o wznowienie postępowania dotyczącego rozbiórki ogrodzenia, wskazując jako podstawę żądania art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Podniósł, że decyzja PINB w K. została wydana w oparciu o art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, gdy tymczasem przepis ten nie był właściwy w sprawie, co wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., II OSK 110/08.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r.
W ocenie organu przepisy dotyczące zagadnienia wstępnego, o którym stanowi wskazany we wniosku art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., nie mogą mieć w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ nie miało miejsce zawieszenie postępowania administracyjnego, którego rozstrzygnięcie zależało od rozstrzygnięcia innego organu czy też sądu. Przywołany przez wnioskodawcę wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r. dotyczył innej sprawy i nie mógł w niniejszej sprawie mieć odniesienia.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego, wydając decyzje o rozbiórce ogrodzenia, nie rozstrzygały we własnym zakresie żadnego zagadnienia wstępnego. Zresztą wydanie badanych decyzji nie było uzależnione od rozstrzygnięcia jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego. Takim zagadnieniem nie mogło być orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., II OSK 110/08, gdyż brak tego orzeczenia nie uniemożliwiał, nie warunkował, ani nie wpływał na rozstrzygnięcie przez nadzór budowlany sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego ogrodzenia. Przywołany wyrok dotyczył stanu faktycznego i prawnego w innej konkretnej sprawie, a ocena prawna wyrażona w wyroku sądu wiąże tylko organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. P.. Zarzucił naruszenie:
1/ art. 107 § 1 k.p.a., polegające na niepowołaniu w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej, 2/ art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli do uchylenia decyzji, 3/ art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., polegające na wadliwym uznaniu, że w przypadku domniemanej samowoli budowlanej nie jest zagadnieniem wstępnym ustalenie (właściwe zakwalifikowanie) charakteru (rodzaju) danej inwestycji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że skarżący jako podstawę wznowienia postępowania podał art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art.100 § 2 k.p.a.).
Sąd I instancji stwierdził, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Istotą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. jest istnienie różnicy pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez kompetentny organ, a rozstrzygnięciem przyjętym przez organ wydający decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego.
Skarżący jako odmienne rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego wskazał wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 110/08, wydany w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W jego ocenie w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, w której zagadnienie wstępne, jakim była wykładnia pojęcia "ogrodzenie", zostało rozstrzygnięte przez NSA odmiennie niż w decyzji PINB w K. z dnia [...] listopada 2008 r. Inaczej bowiem niż wspomniany organ, Sąd uznał, że art. 49b ustawy – Prawo budowlane nie może znaleźć zastosowania w sprawie dotyczącej samowolnej budowy ogrodzenia.
Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie S. P. w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Wydanie orzeczenia w sprawie z wniosku S. P. nie było bowiem uwarunkowane uprzednim wydaniem orzeczenia w sprawie ustalenia przepisów właściwych dla samowolnie zrealizowanego ogrodzenia. Przywołane orzeczenie NSA nie może być więc również uznane za odmienne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które mogłoby stanowić podstawę zmiany decyzji w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Przede wszystkim powołany przez skarżącego wyrok NSA nie został wydany w stosunku do skarżącego w niniejszej sprawie. Ponadto, mimo że dotyczył ogrodzenia, to jednak odnosił się do zupełnie innego stanu prawnego i faktycznego.
Wprawdzie organ administracji związany jest oceną prawną zawartą w wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, niemniej jednak wyrok sądu wiąże organ w konkretnej sprawie w stosunku do której zapadł, nie do wszystkich spraw rozpatrywanych przez organ administracji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. skargę kasacyjną złożył S. P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
1/ naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym.
Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji ani razu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przywołał wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2007 r., II SA/Po 264/07, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego podjął decyzję rozbiórkową. To właśnie na to orzeczenie powołał się PINB w K. ustalając, czy w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, czy też z urządzeniem technicznym. Sąd w powyższym wyroku orzekł, że ogrodzenie jest odrębnym, samodzielnym obiektem budowlanym i tym samym uznał, że budowa przedmiotowego ogrodzenia musi być objęta zakresem normy określonej w art. 49b ustawy - Prawo budowlane i w oparciu o ten przepis powinno być przeprowadzone postępowanie legalizacyjne. Tymczasem od ww. wyroku WSA w Poznaniu została wniesiona skarga kasacyjna. Po jej rozpoznaniu, w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., II OSK 110/08, NSA stwierdził, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w organy administracji publicznej winny zastosować art. 49b ust. 1.
Autor skargi kasacyjnej podniósł przy tym, że rozstrzygnięcie tego, czym w istocie jest przedmiotowe ogrodzenie - czy obiektem budowlanym, czy też urządzeniem technicznym - ma kluczowe znaczenie w sprawie. W jego ocenie nie ulega wątpliwości, że ogrodzenie ma charakter urządzenia technicznego, a zatem postępowanie legalizacyjne powinno zostać przeprowadzone w oparciu o art. 51 ust. 1, a nie na podstawie art. 49 ustawy – Prawo budowlane.
2/ naruszenie art. 170 p.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu. Skarżący podniósł, że skoro PINB w K. swoje rozstrzygnięcie oparł o wyrok o sygn. akt II SA/Po 264/07 (ogrodzenie jest budowlą i postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w oparciu o przepis art. 49b.), a następnie NSA, w wyroku II OSK 110/08, wyraził inną ocenę, stwierdzając, że art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie powinien mieć zastosowania, to tym samym ocena ta wiązała organ;
3/ naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu.
W ocenie skarżącego Sąd I instancji wadliwie uznał, że w przypadku samowoli budowlanej nie jest zagadnieniem wstępnym właściwe zakwalifikowanie charakteru danej inwestycji. Dopiero bowiem ustalenie, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym, czy z urządzeniem technicznym pozwoli zastosować właściwe środki administracyjno-prawne. Tym samym organ powinien wydać decyzję uchylającą decyzję o rozbiórce ogrodzenia, a obowiązkiem Sądu I instancji było zrewidowanie decyzji GINB, którą utrzymano w mocy orzeczenie organu wojewódzkiego.
4/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się praktycznie na jednym argumencie. Jej autor zarzucił, że Sąd I instancji, w ślad za organami, nie wziął pod uwagę okoliczności, że wprawdzie w innej sprawie, ale Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok, w którym odmiennie zakwalifikował prace związane z samowolną budową ogrodzenia i możliwościami legalizacji takiej samowoli. W jego ocenie stanowi to przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, w wyniku którego powinna zostać wydana decyzja na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji nakazującej rozbiórkę wzniesionego przez niego ogrodzenia i nakazująca prowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Okoliczność ta przesądza, w ocenie autora skargi kasacyjnej, o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów zarówno procesowych, jak i materialnych.
Nie wdając się już w teoretyczne rozważania na temat prawidłowości takiego zabiegu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność nie może przynieść oczekiwanego rezultatu.
Przede wszystkim podkreślić należy, że sprawa rozbiórki wzniesionego przez skarżącego ogrodzenia rozstrzygnięta była ostatecznie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, a legalność ich decyzji skontrolowana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., IV SA/Po 161/09, oddalił skargę S. P. na decyzje rozbiórkowe. Wyrok ten nie został zaskarżony stosownym środkiem odwoławczym i uzyskał walor prawomocności.
Po drugie, wymaga przypomnienia, że niniejsza sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, po wznowieniu postępowania. Postępowanie prowadzone w trybie art. 145 § 1 k.p.a. nie ma na celu, czego autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest sprawdzenie, czy w sprawie zachodzi jedna z przesłanek określonych w tym artykule, warunkujących wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Nie mogą więc być w tym postępowaniu rozważane merytoryczne zarzuty i zastrzeżenia dotyczące decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2008 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., objętych postępowaniem wznowieniowym.
W sprawie niniejszej skarżący, domagając się wznowienia postępowania i uchylenia decyzji rozbiórkowych, powołał się na ustawową podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Przepis ten dopuszcza możliwość wznowienia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie powstało zagadnienie wstępne, które zostało następnie rozstrzygnięcie przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji. Jako "zagadnienie wstępne odmiennie rozstrzygające sprawę" wnioskodawca wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., II OSK 110/08.
Tymczasem nie można nie zgodzić się z Sądem I instancji, że wydanie decyzji o rozbiórce samowolnie zrealizowanego ogrodzenia nie wymagało na żadnym etapie rozstrzygnięcia jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdy ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. Autor skargi kasacyjnej zdaje się mylić proces subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod właściwą normę prawną (czyli kwalifikację wykonanych robót budowlanych pod odpowiednie przepisy ustawy – Prawo budowlane), z kwestą wymagającą rozstrzygnięcia przez inny organ w innym postępowaniu, bez którego organ prowadzący postępowanie główne nie może wydać rozstrzygnięcia.
W sprawie zakończonej wydaniem decyzji o rozbiórce ogrodzenia konieczność rozstrzygania jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego miejsca nie miała, nie wystąpiła zatem przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Zatem jedynym możliwym zakończeniem wznowionego już postępowania było wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jak to uczynił organ.
W niniejszej sprawie skarżący próbuje kwestionować przesłanki, które legły u podstaw wydania decyzji o rozbiórce ogrodzenia, co jak już wcześniej podkreślono jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym. Tym bardziej, że przytaczane argumenty, mające jakoby oparcie w powoływanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 6 lutego 2009 r., w żaden sposób z wyroku tego nie wynikają. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wówczas jedynie, że sprawa samowolnej budowy ogrodzenia wzniesionego w 1984 r. nie może zostać rozstrzygnięta w oparciu nie tylko art. 49b, ale i art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Z uwagi bowiem na datę wzniesienia ogrodzenia właściwe w sprawie będą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Na marginesie jedynie należy dodać, na co zwracał również uwagę Sąd I instancji, że przywoływany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w innej sprawie – innej zarówno przedmiotowo jak i podmiotowo. Wydany został bowiem w sprawie budowy ogrodzenia wprawdzie, ale nie tego, które samowolnie wzniósł skarżący (a tylko wówczas możnaby mówić o tożsamości przedmiotowej), jak i wobec innej niż skarżący osoby. Tymczasem ocena prawna zawarta w wyroku sądu, w myśl art. 153 p.p.s.a., ma moc wiążącą tylko w danej sprawie.
Skoro zatem w sprawie dotyczącej rozbiórki wniesionego przez skarżącego ogrodzenia nie zachodziła potrzeba rozstrzygnięcia jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego, a inna wykładnia przepisów prawa dokonana w wyroku sądu administracyjnego w innej sprawie nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania, nie jest bowiem rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej uznać należy za niezasadne.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.