Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej: skarżąca kasacyjnie) na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez r. pr. M. K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- a) przepisów art. 4 ust. 3 lit. b) c Rozporządzenia (WE) NR 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (dalej: Rozp. 852);
- b) przepisów wskazanych w załączniku II, rozdz. I ust. 1 i rozdz. II ust. 1 lit b Rozporządzenia (WE) NR 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych;
- c) przepisów wskazanych w załączniku II, rozdz. XI ust. 5 Rozporządzenia (WE) NR 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych;
- d) stanowiące konsekwencję naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej w punktach a do c, błędne zastosowanie sankcji określonych w § 1 ust. 7 i ust. 8 Min. Rol. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów zgodnie z art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że według skarżącej kasacyjnie, z oceną prawną Sądu dokonaną w niniejszej sprawie nie sposób się zgodzić, albowiem została poczyniona z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi. W zakresie braku możliwości identyfikacji wyrobu gotowego produktu - Konserwy Turystycznej, w puszkach, o masie 300 gramów, wystawionych poza pomieszczenie magazynowe na plac zakładu wraz z innymi wyrobami gotowymi (dania obiadowe i gołąbki w słoikach) skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że szczegółowo tak w toku postępowania przed organami weterynarii jak i w toku postępowania sądowego wskazywała na incydentalny i jednostkowy charakter zdarzenia.
Dodatkowo, w trakcie kontroli miała miejsce awaria systemu i z tego powodu nie można było oznaczyć automatycznie towaru za pomocą dwóch etykiet zbiorczych. Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie że doszło do naruszenia obowiązujących w zakładzie procedur HACCP. Wszelkie procedury niezbędne dla osiągnięcia celów rozporządzenia 852/2004 były przez skarżącą zachowane. Według skarżącej kasacyjnie, nie należy ze zdarzenia o charakterze incydentalnym wyciągać tak dalece idących wniosków, że zdarzenie to potwierdza, że procedury HACCAP u skarżącej nie funkcjonowały prawidłowo.
Odnośnie braku możliwości identyfikacji częściowo zamrożonego mięsa wieprzowego, nierozpakowanego z opakowań foliowych, składowanego w pomieszczeniu wstępnej obróbki termicznej umieszczonego na stanowisku usuwania odpadów skarżąca kasacyjnie wskazała, że wbrew poczynionej konstatacji rozmrażanie surowca mięsnego w folii nie stwarza ryzyka jego zanieczyszczenia. Wręcz przeciwnie taki sposób rozmrażania pozwala uniknąć późniejszego rozerwania folii i właśnie wyklucza możliwość zanieczyszczenia wyrobu gotowego folią opakowaniową. Skarżąca kasacyjnie potwierdza, że surowiec mięsny nie został oznakowany, niemniej nie miało to wpływu na stworzenie zagrożenia dla zdrowia i życia. Jako producent skarżąca na bieżąco monitoruje stany magazynowe przechowywanych i wydawanych surowców mięsnych na produkcję. Co do braku wskazania numerów Handlowych Dokumentów Identyfikacyjnych w karcie przyjęcia surowców rybnych skarżąca podnosi, że brak podania numeracji Handlowych Dokumentów Identyfikacyjnych w kartach przyjęcia surowców rybnych, nie skutkuje naruszeniem procedur identyfikowalności.
Do identyfikacji surowców rybnych nie wykorzystuje się numeru Handlowego Dokumentu Identyfikacyjnego na dany surowiec. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w zakresie stwierdzonego zabrudzenia sufitu i nadproża w pomieszczeniu kutrowania farszów mięsnych, łuszczenia się farby na ścianie w pomieszczeniu hali produkcyjnej nieuzasadnionym jest uznanie tych zdarzeń za zagrażające bezpośrednio produktowi. Według skarżącej kasacyjnie, w zakresie zabrudzeń sufitu, norma wskazuje jedynie wytyczne jak sufity powinny być zaprojektowane i wykończone, brak jest z kolei wytycznych dotyczących stanu w jakim sufity powinny być utrzymywane.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, składowanie surowca do produkcji, m. in. masowanej wieprzowiny wraz z gotowym produktem w opakowaniach - Kurczak w galarecie, oraz surowcem pochodzenia roślinnego (pieczarka, marchewka) w chłodni przyprodukcyjnej nie stanowi naruszenia przepisu załącznika II rozdział IX ust. 5 rozporządzenia 852/2004. Przepis ten dotyczy według skarżącej kasacyjnie, zasad przechowywania surowców, składników, półproduktów i wyrobów gotowych, w sposób który nie ma sprzyjać wzrostowi chorobotwórczych mikroorganizmów lub tworzeniu się toksyn, poprzez przechowywane ich w temperaturach, które nie powodowałyby ryzyka dla zdrowia.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania przez organy weterynarii sankcji określonych w "§ 1 ust. 7, ust. 8 rozp. Min. Rol. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego".
Skarżąca kasacyjnie uważa, że o ile uznać, że w zakładzie skarżącego stwierdzono uchybienia w zakresie spełniania wymagań dotyczących higieny środków spożywczych, to uchybienia te nie były na tyle istotne aby uzasadniać obciążenie skarżącego karą pieniężną w łącznej wysokości maksymalnej tj. 33.000,00 zł, zważywszy na to, że dolne granice kar to 1.000,00 i 2.000,00 złotych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono tylko naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (pkt I skargi kasacyjnej).
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt I skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutów tam przedstawionych z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz dokonuje kontroli ich zastosowania przez organy administracji. Ponadto ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który nie został zakwestionowany przez skarżącą kasacyjnie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono bowiem zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, które zarzuca się sądowi pierwszej instancji oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną właściwe zastosowanie danego przepisu. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zostały prawidłowo skonstruowane. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że brak możliwości identyfikacji gotowego produktu i częściowo zamrożonego mięsa (brak trwałych oznakowań, brak oznaczeń partii, brak etykiety zbiorczej) a także brak wskazania numerów handlowych dokumentów identyfikacyjnych w karcie przyjęcia surowców rybnych stanowi naruszenie art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (DZ.U.UE.L. z 2004 r., nr 139, poz. 1, dalej: rozporządzenie (WE) nr 852/2004).
Wskazać jednocześnie należy, że w aktach sprawy brak jest dowodu, potwierdzającego twierdzenia skarżącej, że z uwagi na awarię systemu partia produktów gotowych została oznaczona za pomocą ręcznie wypisanego oznaczenia. Oznaczenia takiego nie stwierdzono przede wszystkim podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu. Ma rację Sąd I instancji podnosząc, że bez znaczenia dla dokonanej oceny, pozostaje również wskazywana przez skarżącą okoliczność, jakoby nie każdy dostawca surowca rybnego nadawał numerację dla swoich HDI.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I lit. b skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wyjaśnił, że celem rozporządzenia (WE) nr 852/2004 jest zaś ustalenie podstaw dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności, zdrowia publicznego i higienicznej produkcji żywności z uwzględnieniem, że bezpieczeństwo żywności musi być zapewnione w ramach całego łańcucha produkcji żywności tj. na każdym etapie przygotowania, produkcji, przetwarzania, pakowania, magazynowania i dystrybucji żywności. Główna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze. Ma rację Sąd I instancji, który uznał, że stwierdzone w kontrolowanym zakładzie zabrudzenia sufitu i nadproża w pomieszczeniu kutrowania farszów mięsnych, łuszczenia się farby na ścianie w pomieszczeniu hali produkcyjnej (hala napełniania i zamykania konserw) stanowiły naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004.
Stwierdzone uchybienia wskazywały bowiem, że powierzchnie ścian i sufitów nie były utrzymywane w dobrym stanie. Bez znaczenia dla tej oceny ma wskazywana przez skarżącą okoliczność, jakoby łuszcząca się farba na ścianie występowała tylko przy wejściu do hali produkcyjnej, gdzie nie ma żadnych surowców ani półproduktów stosowanych do produkcji a pomieszczenie kutra myte jest przez firmę zewnętrzną i stwierdzone w nim zabrudzenia również nie zagrażały bezpośrednio produktowi. Sąd I instancji zasadnie za błędny uznał pogląd skarżącej, że wytyczne wynikające z cytowanych uregulowań wspólnotowych dotyczą jedynie projektowania i wystroju pomieszczeń zakładów produkcyjnych. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wytyczne te dotyczą nie tylko etapu projektowania, ale obowiązują niezmiennie na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, o czym wyraźnie przesądza art. 4 rozporządzenia nr 852/2004.
Stwierdzone podczas kontroli składowanie surowca do produkcji wraz z gotowym produktem w opakowaniach jest naruszeniem rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Twierdzenia skarżącej, że nie naruszono w tej sytuacji łańcucha chłodniczego nie mogły odnieść skutku i podważyć dokonanej przez organy oceny tego rodzaju uchybienia.
Nie jest trafny zarzut przedstawiony w pkt I lit. c skargi kasacyjnej. Z treści załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004, w rozdziale IX ust. 5 wynika, że surowce, składniki, półprodukty i wyroby gotowe, które mogłyby sprzyjać wzrostowi chorobotwórczych mikroorganizmów lub tworzeniu się toksyn, muszą być przechowywane w temperaturach, które nie powodowałyby ryzyka dla zdrowia. Nie można naruszać łańcucha chłodniczego. Ograniczone okresy, kiedy temperatura nie jest kontrolowana, są dopuszczalne, aby przystosować się do zasad postępowania przyjętych w trakcie przygotowywania, transportu, magazynowania, wystawiania na sprzedaż i dostarczania żywności, pod warunkiem, że nie powoduje to ryzyka dla zdrowia.
Sąd I instancji z powyższych względów prawidłowo uznał, że stwierdzone uchybienia stanowiły podstawę do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej. Jednoznaczna treść przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1577) dowodzi, że sam fakt stwierdzenia naruszenia przepisów tego rozporządzenia, zauważony w trakcie urzędowej kontroli, pociąga za sobą konsekwencje w postaci kary pieniężnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I lit. d skargi kasacyjnej. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który wyjaśnił, że wymierzone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] kary ustalone zostały w wysokości przewidzianej regulacją rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r., nr 93, poz. 600). W słusznej ocenie Sądu I instancji, organ nie wymierzył kar za stwierdzone uchybienia w sposób wygórowany. Wymierzone kary pozostają adekwatne do stwierdzonych uchybień w ramach racjonalnie uzasadnionej swobodnej oceny zaistniałej sytuacji faktycznej. Ustaloną wysokość kar organ uzasadnił w sposób wyczerpujący i logiczny. Orzekając o karze pieniężnej, organ uwzględnił takie okoliczności jak: zakres i powtarzalność stwierdzonych naruszeń oraz rodzaj uchybień, stopień społecznej szkodliwości oraz waga i stopień naruszeń dla zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego.
Nadto dla wymiaru tych kar znaczenie miała skala produkcji w zakładzie, która w 2014 r. wynosiła średnio miesięcznie 296 ton przetworzonego surowca mięsnego oraz 27 ton przetworzonego surowca rybnego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.