Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1465/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 588/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza B. w sprawie odwołania Pani M. A. (skarżącej) ze stanowiska Dyrektora Ośrodka Kultury w B.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz B., po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w Ośrodku Kultury w B. oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez ww. Ośrodek Kultury, odwołał skarżącą ze stanowiska Dyrektora ww. Ośrodka Kultury. W § 3 zarządzenia podano, że przyczyną odwołania jest naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienie od realizacji umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych Ośrodka Kultury oraz programu działania Ośrodka Kultury z dnia 28 listopada 2014 r. (...).

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że zarządzeniem nr [...] Burmistrz powołał skarżącą na stanowisko Dyrektora Ośrodka Kultury na czas określony 5 lat od dnia 28 listopada 2014 r. Powołanie spowodowało nawiązanie stosunku pracy z powołania w Ośrodku Kultury na okres oznaczony 5 lat od dnia 28 listopada 2014 r. W dniu 28 listopada 2014 r. pomiędzy Gminą B., a skarżącą została zawarta umowa w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Ośrodka Kultury oraz programu działania Ośrodka.

Dodano, że w dniach od 11 grudnia 2017 r. do 20 grudnia 2017 r. w Ośrodku Kultury została przeprowadzona kontrola planowa problemowa, która swoim zakresem obejmowała plan finansowy Ośrodka Kultury na rok 2017, jego zmian i realizacji w wybranych pozycjach kosztów, przychodów, wpływów, wydatków, zobowiązań, należności oraz innych rozliczeń za okres od 1 stycznia 2017 r. do 7 grudnia 2017 r. Z treści protokołu z kontroli planowej problemowej ([...]) wynika szereg nieprawidłowości, w tym w zakresie prowadzenia dokumentacji regulującej jednostki, w szczególności w zakresie polityki rachunkowości, planu kont, w zakresie wykonana finansowego w 2017 r. według stanu na 30 czerwca 2017 r. oraz 3 grudnia 2017 r., w zakresie sprawozdania RbN za IV kwartał 2016 r., w oparciu o bilans otwarcia na 1 października 2017 r., w zakresie wykonania przychodów w 2017 r. według stanu na 7 grudnia 2017 r. z tytułu korzystania z usług basenu [...] w B., w szczególności pozyskiwanych w ramach zawartych umów oraz wyceny i kalkulacji usług świadczonych na basenie [...] przez kontrolowaną jednostkę, w zakresie przychodów w 2017 r. według stanu na 7 grudnia 2017 r. z tytułu udostępniania powierzchni dla podmiotów zewnętrznych celem umieszczenia reklamy na terenie basenu [...] w B., w zakresie gospodarki drukami ścisłego zarachowania, w zakresie inwentaryzacji w 2017 r., w zakresie wydatków realizowanych z dotacji podmiotowej w zakresie wynagrodzeń pracowniczych, w zakresie kosztów prowadzonej działalności, sposobu ich dokumentowania oraz wyników finansowych w okresach miesięcznych, w zakresie wykonywania zaleceń z kontroli planowej ([...]) przeprowadzonej w Ośrodku Kultury w dniach od 24 maja 2017 r. do 8 czerwca 2017 r. Według Burmistrza wskazane w treści protokołu nieprawidłowości świadczą o powtarzających się, rażących działaniach naruszających zasady gospodarności finansowej i organizacyjnej, a także nadużywaniu zajmowanego stanowiska.

Wyjaśniono również, że zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862 ze zm.), zwanej dalej "o.p.d.k.", dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz w przypadku odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Paragraf 7 ust. 2 pkt 3 i 4 umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Ośrodka Kultury w B. oraz programu działania Ośrodka Kultury z dnia 28 listopada 2014 r. stanowi, że Organizator może odwołać Dyrektora przed upływem okresu, na który Dyrektor został powołany z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz w przypadku odstąpienia realizacji niniejszej umowy.

W ocenie Burmistrza, skarżąca naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpiła od realizacji umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Ośrodka Kultury oraz programu działania Ośrodka Kultury z dnia 28 listopada 2014 r.

Naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz brak pełnego realizowania celów i zadań Ośrodka Kultury świadczy o tym, że skarżąca nie wykonuje należycie swoich obowiązków służbowych, zaś dotychczasowe rozmowy w zakresie oczekiwań co do jej pracy nie przyniosły pożądanych rezultatów.

Powyższe zarządzenie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, wnosząc o unieważnienie całości ww. zarządzenia; względnie – uchylenie go w całości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu ze sporządzonego przez skarżącą dokumentu zawierającego "Wyjaśnienia i uwagi do treści protokołu z dnia 22 stycznia 2018 roku z kontroli planowej problemowej przeprowadzonej w Ośrodku Kultury w dniach: od 11 grudnia 2017 r. do 20 grudnia 2017 r. przez Skarbnika Gminy B.".

W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia:

1. - art. 15 ust. 6 o.p.d.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora Ośrodka Kultury pomimo, że w realiach przedmiotowej sprawy nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących możliwość wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania skarżącej z zajmowanego przez nią stanowiska;
2. - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej, co doprowadziło do zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do wydania zaskarżanego zarządzenia w oparciu o arbitralnie ustalony stan faktyczny sprawy, bez żadnego uzasadnienia i bez żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie twierdzeń, podnoszonym w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia;
3. - art. 107 § 3 w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego aktu, niepozwalającego ustalić jakich działań, czy też naruszenie których konkretnie przepisów prawa dopuściła się skarżąca w związku z pełnieniem powierzonego jej stanowiska, czym naruszono zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz B. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia i wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, treść zaskarżonego zarządzenia jasno wskazuje na motywację organu w zakresie odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, chodzi bowiem zarówno o naruszenie przepisów prawa w związku zajmowanym stanowiskiem oraz o odstąpienie od realizacji umowy z dnia 28 listopada 2014 r. stwierdzone i szczegółowo opisane w treści protokołu z kontroli planowej problemowej przeprowadzonej w Ośrodku Kultury od 11 do 20 grudnia 2017 r. dokumentującego nieprawidłowości obciążające skarżącą. Nieprawidłowości te w pewnym stopniu potwierdza stanowisko Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność z dnia 21 marca 2018 r.

W piśmie procesowym z dnia 9 października 2018 r. skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację.

Na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik organu przedłożył do akt kopie pisma Burmistrza B. z dnia 21 marca 2018 r. skierowane do skarżącej, z prośbą o podanie wykazów: związków zawodowych działających w Ośrodku Kultury w B. i stowarzyszeń zawodowych i twórczych związanych z Ośrodkiem Kultury ze względu na rodzaj prowadzonej działalności, oraz kopię odpowiedzi skarżącej z tej samej daty na ww. pismo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 588/18, stwierdzając nieważność zaskarżonego zarządzenia, wskazał, że przedmiotowa skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegały uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarżąca pomimo braku pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego skargę tę wniosła w terminie i w trybie zgodnym z przepisami prawa. Ponadto skarżąca posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi.

Przechodząc do kwestii merytorycznych Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze skarżącej. Nie podlega też badaniu przez sąd administracyjny, czy podana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.", przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Sąd wskazał na czym polega "istotne naruszenie prawa" (por. wyroki NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3593/13). W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia jako podstawę odwołania skarżącej wskazano art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 o.p.d.k., tj. naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, oraz odstąpienie od realizacji umowy, o której mowa w ust.

5. Zarówno z treści zarządzenia (§ 3 ust. 1), jak i z jego uzasadnienia wynika, że przyczyny odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska zostały wskazane w sposób ogólny i nieprecyzyjny, a niektóre z nich nie mieszczą się w ogóle w katalogu przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 o.p.d.k. Z treści uzasadnienia wynika, że stanowisko i argumentacja Burmistrza w zakresie najbardziej istotnym, bo dotyczącym art. 15 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, nie została powiązana z konkretnym przepisem (przepisami) prawa, którego naruszenia miała się dopuścić skarżąca. Chociaż ocena zaistnienia przesłanek zawartych w powyższym przepisie należy do organu, to w uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora instytucji kultury z zajmowanego stanowiska ocena ta powinna być dokładnie i szczegółowo umotywowana. To uzasadnienie podjętego zarządzenia powinno szczegółowo i konkretnie wskazywać zarzucane dyrektorowi nieprawidłowości, w tym konkretne przepisy prawa, które naruszył swoimi działaniami lub zaniechaniami, a także przedstawiać pełną motywację zaistnienia przesłanek z art. 15 ust.

6. Szczególnej wagi nabiera przy tym powyższy obowiązek w przypadku sformułowania przez organizatora przesłanki naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, co rodzi obowiązek sformułowania niebudzącego wątpliwości i transparentnego. Nie jest też rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. W braku takiej argumentacji rozstrzygnięcie władczego aktu administracji nosi znamiona dowolności i arbitralności, co stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności ustanowionymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Przeważającą część uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia stanowi natomiast opis przebiegu i zakresu planowej problemowej kontroli przeprowadzonej w Ośrodku, zakończony ogólnym stwierdzeniem o "licznych nieprawidłowościach świadczących o powtarzających się, rażących działaniach naruszających zasady gospodarności finansowej i organizacyjnej, a także nadużywaniu zajmowanego stanowiska". Odnosząc natomiast powyższe stwierdzenie do treści regulacji wynikającej z art. 15 ust. 6 pkt 3 o.p.d.k, organ stwierdził końcowo, że skarżąca "naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpiła od realizacji umowy (z dnia 24 listopada 2014 r.)". Wskazał także na brak pełnego realizowania celów i zadań Ośrodka Kultury. Organ nie wskazał, od realizacji których konkretnie postanowień umowy odstąpiła skarżąca i w jaki sposób. Natomiast twierdzenia o nadużywaniu zajmowanego stanowiska oraz o braku pełnego realizowania celów i zadań Ośrodka Kultury, nie tylko że w ogóle nieumotywowane, to niektóre z nich nie mieszczą się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 ustawy. Jeżeli natomiast realizacja celów i zadań Ośrodka wynikała z zawartej ze skarżącą umowy, to rzeczą organu było wskazanie na konkretne postanowienia umowy i konkretne działania skarżącej stojące z nimi w sprzeczności lub brak takich konkretnych działań skutkujących brakiem realizacji umowy. W § 3 pkt 2 zaskarżonego zarządzenia wskazano, że "protokół, o którym mowa w ust. 1, stanowiący załącznik do niniejszego Zarządzenia stanowi jego integralną część". Protokół ten sporządzony i podpisany przez osoby przeprowadzające kontrolę (a także podpisany przez skarżącą) nie stanowi wszakże uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, pomimo treści § 3 pkt 2 zarządzenia. Jego istnienie i treści w nim zawarte świadczy jedynie o tym, że kontrola taka została w grudniu 2017 r. przeprowadzona i wykazała, zdaniem kontrolujących, fakty w nim opisane. To organ – a nie podmioty przeprowadzające kontrolę – jest obowiązany do wskazania i uzasadnienia w sposób spełniający wskazane wyżej wymogi, zaistnienia ustawowych przesłanek warunkujących odwołanie dyrektora instytucji kultury, przy czym należy też zwrócić uwagę, że art. 15 ust. 6 o.p.d.k. stwarza możliwość takiego odwołania. Dlatego w uzasadnieniu tej treści zarządzenia powinno zostać bez wątpliwości wskazane zaistnienie ustawowych przesłanek oraz umotywowane z jakich przyczyn, w konkretnych okolicznościach, organ skorzystał z możliwości wynikającej z powyższego przepisu.

Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, że zostało ono podjęte po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w Ośrodku Kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Ośrodek Kultury. Twierdzenie powyższe jest gołosłowne w zakresie zasięgnięcia opinii takich stowarzyszeń. Z akt przedstawionych Sądowi przez organ nie wynika, aby organ zasięgał ww. opinii. Na wezwanie Sądu skierowane do organu o uzupełnienie zaskarżonego zarządzenia z powodu jego niekompletności, organ dołączył jedynie jego uzasadnienie, pozbawione jednakże podpisu organu. Podpisu takiego nie zawiera także fragment uzasadnienia znajdujący się w aktach przedstawionych pierwotnie Sądowi. Powyższe Sąd uznał za brak istotny. Na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. pełnomocnik organu przedłożył do akt jedynie kopię pisma Burmistrza z dnia 21 marca 2018 r. skierowanego do skarżącej, z prośbą o podanie wykazów: związków zawodowych działających w Ośrodku Kultury i stowarzyszeń zawodowych i twórczych związanych z Ośrodkiem Kultury ze względu na rodzaj prowadzonej działalności, oraz kopię odpowiedzi skarżącej z tej samej daty na ww. pismo.

Ustawodawca, wprowadzając w art. 15 ust. 1 o.p.d.k. obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. W związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury jak Ośrodek Kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 o.p.d.k. przez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor bądź działające w tej instytucji (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12; z 12 stycznia 2012 r., II OSK 2545/11; z 1 czerwca 2010 r., II OSK 598/10).

Brak też podstaw do przyjęcia, aby to mający być odwołanym dyrektor instytucji kultury wskazywał na prośbę organu stowarzyszenia zawodowe i twórcze "związane" z ośrodkiem kultury ze względu na rodzaj prowadzonej działalności. To obowiązkiem Burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta, a następnie zasięgnięcie ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Skutkiem przyjęcia przez Burmistrza sposobu procedowania polegającego na domaganiu się od skarżącej wskazania stowarzyszeń zawodowych i twórczych "związanych" z Ośrodkiem Kultury ze względu na rodzaj prowadzonej działalności było pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych. Zaniechanie zasięgnięcia opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, a z takim uchybieniem mamy do czynienia rozpoznawanej sprawie, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są natomiast tylko częściowo zasadne i to tylko w tym zakresie, że przepisy te zawierają także ogólne zasady należytego wykonywania administracji. Akt o odwołaniu dyrektora instytucji kultury nie jest decyzją administracyjną i w tego rodzaju sprawach nie mają zastosowania przepisy K.p.a.

Zdaniem Sądu, dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia nie miała także znaczenia treść dokumentów przedłożonych przez skarżącą przy piśmie z dnia 28 września 2018 r. Sąd administracyjny nie bada bowiem, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa, ponieważ ta kwestia podlega kontroli sądu powszechnego – sądu pracy, w toku ewentualnego postępowania za zakresu prawa pracy.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania, tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 o.p.d.k. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, a także z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Burmistrz B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg przedłożonego spisu kosztów, a w razie jego nieprzedłożenia, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 o.p.d.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w zebranym i niekwestionowanym stanie faktycznym treść zaskarżonego zarządzenia Burmistrza wraz z uzasadnieniem sporządzona została w sposób ogólny i nieprecyzyjny, a także, że część przyczyn odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska nie mieści się w ogóle w katalogu ww. normy prawnej;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 o.p.d.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w zebranym i niekwestionowanym stanie faktycznym, organ administracji nie spełnił obowiązku, o którym mowa w wyżej wskazanej normie prawnej.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które Sąd I instancji ustalił, że część przyczyn odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska nie mieści się w ogóle w katalogu wymienionym w art. 15 ust. 6 o.p.d.k.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Zasadniczo zarzuty skargi kasacyjnej, jak i argumentacja w niej zawarta nie wznoszą do sprawy nic nowego, ponieważ stanowią w istocie powtórzenie stanowiska organu, że w zaskarżonym zarządzeniu zostały dokładnie wskazane przyczyny, dla których odwołano skarżącą ze stanowiska dyrektora Ośrodka Kultury. Jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano, jakich konkretnie przepisów prawa dopuściła się naruszenia skarżąca. Tak czy inaczej, zasadniczo zaskarżone zarządzenie i jego uzasadnienie nie zawiera wskazanych konkretnie przepisów i postanowień umowy tak aby można było w ogóle poddać ocenie, czy wskazane przez organ okoliczności rzeczywiście wyczerpują przesłankę z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 o.p.d.k. "naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem" oraz "odstąpienia od realizacji umowy". Istniejące w tym zakresie braki zaskarżonego zarządzenia uprawniały zaś Sąd I instancji do stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie zapadło z istotnym naruszeniem prawa.

W tym miejscu należy przypomnieć, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, jest istotne naruszenie prawa. Natomiast do istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r., II OSK 2818/18).

Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów samorządu terytorialnego, które zostały wydane w sposób dowolny lub arbitralny – bez należytego uzasadnienia. Odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym zgodności z prawem tego aktu odwołania. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika z treści konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art.

2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7). Sporządzenie uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie takiego zarządzenia pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów (por. wyroki NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 3072/18; z 26 marca 2021 r., II OSK 2745/20).

W tych warunkach brak wskazania w zaskarżonym zarządzeniu i jego uzasadnieniu konkretnych norm prawnych (jednostek redakcyjnych) świadczy o tym, że zaskarżone zarządzenie zapadło z istotnym naruszeniem prawa. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że treść zaskarżonego zarządzenia Burmistrza wraz z uzasadnieniem sporządzona została w sposób ogólny i nieprecyzyjny. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono też skutecznie oceny Sądu I instancji, który wskazał, że twierdzenia o nadużywaniu zajmowanego stanowiska oraz o braku pełnego realizowania celów i zadań Ośrodka Kultury, nie tylko że w ogóle nieumotywowane, nie mieszczą się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 o.p.d.k. Już chociażby z prostego zestawienia treści art. 15 ust. 6 ww. ustawy wynika, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę;

1. 2) powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;
2. 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;
3. 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;
4. 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6. Wśród tych przesłanek nie ma więc wskazywanego przez organ "nadużywania zajmowanego stanowiska oraz braku pełnego realizowania celów i zadań Ośrodka Kultury". Wynika z tego, że Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że jeżeli realizacja celów i zadań Ośrodka wynikała z zawartej ze skarżącą umowy, to rzeczą organu było wskazanie na konkretne postanowienia umowy i konkretne działania skarżącej stojące z nimi w sprzeczności, lub brak takich konkretnych działań skutkujących brakiem realizacji umowy. Tego rodzaju uchybienia zawarte w akcie jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest zaskarżone zarządzenie, wyczerpują przesłankę istotnego naruszenia prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważność, o czym orzekł Sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Co symptomatyczne, w skardze kasacyjnej brak jest zarzutu dotyczącego naruszenia tego przepisu, zaś w podstawie obu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który nie miał i nie mógł mieć zastosowania z uwagi na przedmiot zaskarżenia, którym było zaskarżone zarządzenie jako akt jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 o.p.d.k. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Podobnie należało ocenić także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 o.p.d.k. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie miał zastosowania, o czym mowa była powyżej. Po drugie, wnioskowanie wskazane w skardze kasacyjnej, że Dyrektor Ośrodka Kultury nie dysponował w ogóle wiedzą na temat ww. podmiotów funkcjonujących w Ośrodku Kultury, stąd z nimi nie współpracował; względnie, że Dyrektor Ośrodka Kultury, przewidując możliwość odwołania go z zajmowanego stanowiska, celowo wprowadził w błąd organ administracji, który działał w zaufaniu do niego; oraz, że organ wystąpił do skarżącej o wskazania związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, jak i to, że organ działa w zaufaniu do skarżącej – nie potwierdzają, że zaskarżone zarządzenie zostało poprzedzone "zasięgnięciem opinii" w rozumieniu art. 15 ust. 1 o.p.d.k.

Wręcz odwrotnie, taka argumentacja świadczy o tym, że zaskarżone zarządzenie zapadło z naruszeniem art. 15 ust. 1 o.p.d.k., który stawia wymóg, zgodnie z którym odwołanie dyrektora następuje po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję.

Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 o.p.d.k. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.