Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2125/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. i M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] - zaskarżonym przez M. S. i M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. Postanowieniem tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody - w związku z wnioskiem Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2011 r. - projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Łodzi przy ulicy [...]/ [...] - oznaczonym, jako działka o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...](w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego " Źródła Neru ").
Orzekające w sprawie organy obu instancji uznały bowiem, że planowana inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2010 r., Nr 245, poz. 1979) tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania zmieni, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany przez wprowadzenie zmian. Zgodnie z informacją pochodzącą z zasobów ewidencji gruntów Gminy Łódź, teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytki rolne (R-VI). W tej sytuacji dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej - nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego - na tym terenie spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, których zaistnienie pozwala na stosowania zakazów wymienionych w tym przepisie.
Powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaskarżyli M. S. i M. K. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że uchwałą z dnia 7 lipca 2010 roku nr XCI/1603/10 Rada Miejska w Łodzi ustanowiła zespół przyrodniczo - krajobrazowy o nazwie "Źródła Neru" o powierzchni 134,069 ha na obszarze miasta Łodzi. Obszar ustanowionego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego objął m.in. nieruchomość stanowiąca własność skarżących M. S. i M. K. (działka nr [...] o powierzchni 3.486 m2).
Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r.s poz. 647 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (wcześniej z wojewodą) w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Najprostszą sytuacją byłoby wykazanie, iż ta konkretna inwestycja wywołuje skutki, których powstanie jest zakazane na terenie zespołu. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego.
Zgodnie z § 2 wspomnianej uchwały celem ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny odcinka źródłowego Neru, ze względu na walory widokowe i estetyczne. Realizacja celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych, wodno - błotnych, utrzymania ag rob ¡ocen oz w kulturze rolnej, a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korytarzy ekologicznych. W § 3 tej uchwały wskazano obszernie działania, jakich zabrania się na terenie ustanowionego zespołu. Zakazy te są niemal w pełni odzwierciedleniem art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu uchwały w stosunku do zespołu przyrodniczo- krajobrazowego " źródła Neru" obowiązuje m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7).
Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru". Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W tym zamkniętym katalogu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, ale - co istotne w niniejszej sprawie - budowa domu jednorodzinnego prowadzona ma być na działce, która w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako użytek rolny R-VI. W tej sytuacji nie do przyjęcia jest teza, że projektowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi (z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową) i w konsekwencji nie naruszy § 3 pkt 7 ww. Uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi.
Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy zdaniem Sądu rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian (bez znaczenia jest, że tereny na których planuje się posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowią nieużytkowane rolniczo grunty orne).
Zdaniem Sądu I instancji charakter inwestycji nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów o których mowa w § 3 ust. 2 ww Uchwały. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, nie jest inwestycją celu publicznego, zadaniem z zakresu obronności kraju nie wynika też z konieczności likwidowania zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej. Jakkolwiek wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak należy podkreślić, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako "Ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom.
Sąd I Instancji podzielił stanowisko organu, że zmiany sposobu użytkowania ziemi, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej M. S. i M. K., którzy zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r, poz. 647, dalej: p.p.s.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody skutkująca odmową uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wprowadzonego uchwałą Rady Miasta w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru",
- 2. § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Rady Miasta w Lodzi z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru" poprzez błędną wykładnię uznającą, iż zmianę sposobu użytkowania ziemi spowodują wszelkie działania budowlane podejmowane na nieruchomości skarżących, a także
Skarżący kasacyjnie zarzucili także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi M. S. i M. K. w sytuacji, gdy w ocenie skarżących Sąd I instancji winien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione
W art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawarte jest wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty. W tym zamkniętym katalogu zakazów możliwych do wprowadzenia w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie zamieszczono zakazu zabudowy. Zatem z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1239/08; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie z postanowień Uchwały Nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne (§ 2 ust. 1).
Zakres ochrony czynnej określono w ust. 3 § 2 omawianej Uchwały. Realizacji tej ochrony służyć mają zakazy, wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jednym z zakazów jest, określony w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały, zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ uzgadniający wobec tego musi dokonać oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Należy jednocześnie mieć na względzie, że zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty.
W wyroku NSA z dnia 21.11.2014 r., II OSK 1087/13 wyrażono pogląd, że skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Skład orzekający pogląd ten podziela.
Zwrócić należy uwagę, że na niektórych działkach sąsiednich, objętych postanowieniami w/w uchwały, powstały już budynki. Z ustaleń organu w ogóle nie wynika, aby ten fakt uwzględnił i co więcej, aby budynki istniejące w otoczeniu działki inwestorów stanowiły tylko i wyłącznie zabudowę zagrodową. Trzeba mieć na względzie, że skoro celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne, to zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi należy wiązać ściśle z tym celem. Nie oznacza to tym samym, że z niniejszego zakazu można wyprowadzić zakaz zabudowy na jakiejkolwiek działce, która leży na terenie objętej omawianą formą ochrony przyrody. Fakt, że działka skarżących zakwalifikowana jest jako użytek rolny (R-VI), w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, jak i organy administracji publicznej naruszyły art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru", gdyż w rzeczywistości zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi zinterpretowały jako równoznaczny z zakazem zabudowy.
Mając powyższe na względzie, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.