Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 232/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. S. i J. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1422/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd zauważył, iż sporny obiekt wymagał pozwolenia na budowę, jako obiekt budowlany, a Skarżący postawił go bez uzyskania takiego pozwolenia. Brak takiego pozwolenia powodował, że organy administracji - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 - zobowiązane były do sprawdzenia możliwości zalegalizowania obiektu, a w przypadku niespełnienia wymaganych przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - do nakazania jego rozbiórki. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane warunkiem możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanego albo będącego w budowie obiektu lub jego części jest jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli obszar, na którym znajduje się obiekt objęto planem albo, w przypadku jego braku - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd wskazał, iż w chwili wydania decyzji nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie było także ważnej i ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. J. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie o wszczęcie postępowania legalizacyjnego budynku stajni wybudowanej bez pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 665) do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art.
- 1. Skarżący wskazał, iż budowę rozpoczął w listopadzie 1994 r., a całość zakończył w maju 1995 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. [...] [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie odmówił skarżącemu udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku stajni o wymiarach [...] m x [...] m.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż ustawodawca w art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, umożliwił legalizację samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części bez wnoszenia opłat legalizacyjnych, przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Organ podniósł, iż legalizacja w tym trybie jest możliwa, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego.
Organ wyjaśnił, iż kontrolę zabudowy działki położonej w miejscowości O. [...] pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili w dniu [...] czerwca 2004 r., czyli po dacie wskazanej w art. 3 ust. 1 w/w ustawy. Jednakże w art. 4 w/w noweli zawarto przepis przejściowy, w którym stwierdzono, że do spraw wszczętych, a niezakończonych do dnia wejścia wżycie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy (tzn. ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane). Do dnia wejścia w życie nowelizacji tj. do 20 czerwca 2007 r. przedmiotowe postępowanie było zakończone w obu instancjach organów nadzoru budowlanego.
Ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznych decyzji organów nadzoru budowlanego w tej sprawie, nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie w/w budynku stajni.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. wskazując, iż organ I instancji załatwiając jego wniosek dotyczący udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku skupił się na przypomnieniu historii całej sprawy w żaden sposób nie odnosząc się do wniosku. Skarżący podniósł, iż zmiana ustawy Prawo budowlane w jego ocenie spowodowała, iż może się on ubiegać o zalegalizowanie budowy pod warunkiem, że spełni wymagania wskazane w ustawie. Zdaniem skarżącego postępowanie PINB nie dosyć, że niepełne, to jeszcze przedwczesne, bowiem z chwilą złożenia przeze niego stosowanego wniosku należało wezwać go do przedłożenia dokumentów wymaganych przy legalizacji samowoli.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie podnosząc, iż organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie I instancji m.in. wówczas, gdy ta dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN, Warszawa 1989r., s. 167).
Organ odwoławczy wskazał, iż sprawa legalizacji budynku stajni wybudowanego bez pozwolenia na budowę została już rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W dniu [...] lipca 2005 r. PINB w Gnieźnie wydał decyzję nakazującą E. i J. S. dokonać rozbiórki w/w budynku. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2005 r. decyzją sygn. [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w Gnieźnie. Dnia 21 lipca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sygn. II SA/Po 1422/05. W/w akty funkcjonują nadal w obrocie prawnym. Ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, a decyzja taka zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm., - dalej Kpa) podlegałaby stwierdzeniu nieważności.
Organ administracji publicznej nie może bowiem tożsamej sprawy rozstrzygać kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r, sygn. SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47).
Zdaniem organu odwoławczego ze względu na fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonują decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji zapadłe w postępowaniu legalizacyjnym budynku stajni wybudowanego bez pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w O. [...], już na etapie rozpatrywania wniosku J. S. z dnia [...] grudnia 2007r. przez PINB w Gnieźnie postępowanie było bezprzedmiotowe.
Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż w przypadku złożenia wniosku w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną istotne jest ustalenie, czy sprawa, której wniosek ten dotyczy jest tożsama ze sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą. Tożsamość ta istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wniosek dotyczy tego samego przedmiotu w niezmienionym stanie faktycznym. Natomiast okolicznością do rozstrzygnięcia jest kwestia czy nastąpiła zmiana stanu prawnego. Skarżący we wniosku powołał się na ustawę z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw liberalizuje zasady legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów stwierdzając, iż do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Stosownie jednak do art. 4 tejże ustawy jej przepisy znaleźć mogły zastosowanie tylko i wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 20 czerwca 2007 r.), w żadnej mierze nie mogły natomiast regulować spraw już rozstrzygniętych w sposób kończący sprawę administracyjną.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w dniu 20 czerwca 2007 r. w obrocie prawnym istniała już decyzja nakazująca E. i J. S. rozbiórkę budynku stajni o wym. [...] x [...] m wybudowanego bez pozwolenia na budowę nieruchomości położonej w m. O. [...] utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] października 2005 r. Decyzja ta była ostateczna i wykonalna. Ponadto wskazać należy, iż prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2006 r. skarga na decyzję organu II instancji została oddalona. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie w dniu wejścia w życie przepisów ww. ustawy tj. w dniu 20 czerwca 2007 r. postępowanie zostało już zakończone, a zatem nie znajdują one zastosowania w sprawie Skarżącego.
Zatem wobec powyższego uznać należy, iż nie zmienił się również stan prawny sprawy. Dlatego też Sąd I instancji uznał, iż niniejsza sprawa jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją nakazującą dokonanie rozbiórki stajni.
Na zakończenie swych wywodów Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja wadliwa jest o tyle, iż organ II instancji nie wymienił wśród przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia wymienionego wyżej przepisu. Niewątpliwie jako podstawę prawną decyzji należy powoływać przepisy proceduralne mające szczególny związek z decyzją, a do takich należy umorzenie postępowania. Jednakże uchybienie to, naruszając przepis art. 107 Kpa, nie miało w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ brzmienie sentencji określa jednoznacznie treść rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie wyraża trafne stanowisko organu, co do konieczności umorzenia postępowania I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i J. S. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to wskutek naruszenia art. 153 p.p.s.a. polegającego na całkowitym ominięciu kwestii lekceważenia wniosków i pism skarżących w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego przed Wójtem Gminy w Gnieźnie.
Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w swoich rozważaniach ani Sąd Wojewódzki ani organy, które rozpatrywały sprawę nie brały pod uwagę okoliczności, które wpłynęły na zachowanie prawne skarżących. Budynek stajni skarżący wybudowali bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zmuszeni niejako postawą urzędników organu pierwszej instancji w tym zwłaszcza urzędników zatrudnionych w Urzędzie Gminy w Gnieźnie. Organy administracji publicznej prowadziły w tej sprawie tak długo postępowanie administracyjne aż doprowadziły do tego, że mimo iż skarżący wniosek abolicyjny wnieśli w terminie ustawowym to jednak nie udało się im ostatecznie tej sprawy zakończyć, a termin obowiązywania ustawy abolicyjnej minął.
Skarżący nie przeczą, że wykonali samowolnie budynek stajni, który był konieczny dla prowadzonej działalności gospodarczej. Niechęć urzędników i ich nieudolność doprowadziły skarżących do przekroczenia prawa przez wykonanie budowy bez pozwolenia na budowę. Skarżący jednak podjęli niezbędne działania by swoją budowę zalegalizować. Nie mogli przy tym liczyć na przychylność urzędników gminnych, a wręcz spotkali się z niechęcią, zaniechaniem oraz z wprowadzaniem w błąd organów nadzorczych - SKO w Poznaniu oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Rozstrzygnięciami nie mającymi nic wspólnego z licznymi pismami i wnioskami skarżących organy te doprowadziły do upływu okresu obowiązywania ustawy abolicyjnej i możliwości skorzystania z jej dobrodziejstwa przez skarżących.
Rozebranie budynku stajni, w którym znajdują się konie związane z działalnością agroturystyczną skarżących mogłoby spowodować niepowetowane straty dla nich samych i ich rodziny oraz przyczyniłoby się to do utraty pracy przez skarżących i przez osoby zatrudnione w gospodarstwie, co zwłaszcza w dobie kryzysu przyczyniłoby się do pogorszenia statusu materialnego ich rodziny, a także rodziny pracowników.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.
Analizując z kolei skargę kasacyjną zwrócić trzeba uwagę, iż formalnie sformułowano w niej wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.) tj. naruszenia art. 153 p.p.s.a. polegający na całkowitym ominięciu kwestii lekceważenia wniosków i pism skarżących w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego przed Wójtem Gminy w Gnieźnie.
Na wstępie rozważań wskazać należy, iż wobec obydwojga Skarżących orzeczono nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku stajni o wymiarach [...] x [...] m. mieszczącego się na nieruchomości położonej w O. [...] (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia [...] lipca 2005 r.). Rozstrzygnięcie to zostało przez organ odwoławczy utrzymane w mocy (decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r.), zaś skarga prawomocnie oddalona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1422/05)
Z powyższego opisu stanu sprawy wynika zatem, iż na skarżących, stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego, ciąży obowiązek wykonania na ich koszt prac związanych z prawomocnie orzeczonym nakazem rozbiórki. Żadnego znaczenia nie ma przy tym podnoszona okoliczność, iż rozbiórka stajni będzie musiała doprowadzić do likwidacji ich gospodarstwa agroturystycznego i pozbawienia źródła dochodu. Nie można w tym przypadku twierdzić, iż stajnia jest posadowiona na gruncie będącym wyłączną własnością skarżących i nie zagrażana nikomu albowiem nie ma to żadnego związku z kwestią jej nielegalnego zbudowania przez skarżących. Roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o czym skarżący powinni byli wiedzieć i wiedzieli, co wynika z treści skargi kasacyjnej.
Jako, że samowola budowlana jest w niniejszej sprawie niekwestionowana i potwierdzona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, za prawidłowe należy uznać działanie Sądu I instancji, zmierzające do rozstrzygnięcia czy w niniejszej sprawie (dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej wobec której orzeczono prawomocny nakaz rozbiórki) nastąpiła zmiana stanu prawnego. Bezsprzecznym jest, że przepis art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r. a dniem 10 lipca 1998 r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Stosownie jednak do art. 4 tejże ustawy jej przepisy znaleźć mogły zastosowanie tylko i wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 20 czerwca 2007 r.).
W żadnej mierze, jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, nie mogły regulować spraw już rozstrzygniętych w sposób kończący sprawę administracyjną. W niniejszej sprawie w dniu wejścia w życie przepisów ww. ustawy tj. w dniu 20 czerwca 2007 r. postępowanie zostało już zakończone, a zatem przepisy te nie mogły zostać zastosowane w przedmiotowej sprawie.
Ponadto należy również podkreślić, iż strony skarżące kasacyjnie zdają się nie dostrzegać, że aktualnie w polskim systemie prawnym zasadą jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Omijanie tego obowiązku naraża inwestora na postępowanie kończące się nakazem rozbiórki, chyba że zachodzą podstawy do zalegalizowania samowoli budowlanej, co w niniejszej sprawie, jak wykazano wyżej, nie mogło mieć miejsca.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.