Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Op 620/14 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia rozbiórki obiektu budowlanego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka) zgłosiła zamiar rozbiórki 12 obiektów powojskowych w P. na działkach nr [...] i [...], obręb P., gmina L. Starosta Prudnicki decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], działając w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.; dalej jako: Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej jako: k.p.a.), wniósł sprzeciw do zamiaru rozbiórki opisanych w zgłoszeniu obiektów powojskowych w części dotyczącej rozbiórki sześciu obiektów o numerach 1, 2, 3, 4, 5, 6 na działkach nr [...] i [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że rozbiórka ww. obiektów narusza przepis § 5 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w L. z dnia [...] maja 2005 r. (Dz. U. Woj. Opol. [...].; dalej jako: m.p.z.p.), bowiem są one obiektami wskazanymi do zachowania - kulochwytami.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Opolski wskazał, że teren, na którym usytuowane są działki nr [...] i [...], objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]. Z części graficznej ww. planu wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "P" - jest to teren produkcyjno-składowy, z przeznaczeniem podstawowym pod zakłady przemysłowe, składy i magazyny, hurtownie oraz usługi techniczne z następującymi dopuszczeniami i ograniczeniami. W rozdziale "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury wspólne" powyższej uchwały w § 5 ust. 5 pkt 1 określono, że jako elementy zagospodarowania terenu należy zachować pozostałe po strzelnicy wojskowej kulochwyty, oznaczone na rysunku planu, w tym szczególnie zachować ścianę czołową kulochwytu; zaleca się ich całość lub część wkomponować w projektowane budynki lub inne obiekty budowlane poprzez dobudowę/rozbudowę.
Z części rysunkowej planu wynika natomiast, że obiekty oznaczone na dołączonej do zgłoszenia mapie nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 są obiektami wskazanymi do zachowania - kulochwytami. Zaznaczony na rysunku planu obszar zagospodarowania terenu, na którym znajdują się pozostałe po strzelnicy wojskowej kulochwyty, obejmuje swoją powierzchnią całość kulochwytu, tj. ścianę czołową i dobudowane pomieszczenia do tej ściany.
W ocenie organu odwoławczego błędne jest interpretowanie przez skarżącego omawianego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, że należy zachować szczególnie ścianę czołową kulochwytu, a resztę elementów obiektu budowlanego można rozebrać. Zdaniem Wojewody Opolskiego § 5 ust. 5 pkt 1 ww. planu wskazuje jednoznacznie, że dla pozostałości po strzelnicy wojskowej, jakim są kulochwyty, nie przewiduje się prac rozbiórkowych tych obiektów, lecz ewentualnie dobudowę lub rozbudowę z zachowaniem w szczególności ściany czołowej kulochwytu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił nadto, że organy architektoniczno-budowlane nie posiadają kompetencji do nakazu przeprowadzenia prac rozbiórkowych w przedmiotowej sprawie.
W skardze na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody Opolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Prudnickiego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:
- a) § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przepis ten wprowadza bezwzględny zakaz rozbiórki jakichkolwiek elementów pozostałego po strzelnicy wojskowej kulochwytu, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowego zapisu, uwzględniająca użycie w nim zwrotu "w tym szczególnie zachować ścianę czołową kulochwytu", jak i zasady wykładni językowej oraz założenie racjonalności prawodawcy lokalnego prowadzi do wniosku, że elementy kulochwytu, niestanowiące jego ściany czołowej w uzasadnionych przypadkach mogą być przedmiotem rozbiórki;
- b) art. 31 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia rozbiórki części kulochwytu niestanowiących jego ściany czołowej, pomimo iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje przeprowadzenia takich prac w odniesieniu do tej części budowli, której dotyczyło zgłoszenie skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ w każdym przypadku ma obowiązek ocenić zgodność zgłoszonych robót budowlanych z obowiązującym planem miejscowym, zaś stwierdzenie niezgodności zgłoszonych robót budowlanych z ustaleniami tego planu jest wystarczającą i samodzielną podstawą do wniesienia sprzeciwu.
W ocenie Sądu, w świetle § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p., obiekty o nr 1 - 6 są niewątpliwie obiektami wskazanymi do zachowania – jako kulochwyty, których rozbiórkę uznać należało za niezgodną z ustaleniami tego planu. Sąd nie podzielił stanowiska spółki, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązuje do zachowania tylko ściany czołowej kulochwytu, zaś pozostałe elementy obiektu budowlanego mogą podlegać rozbiórce. Wskazał, że w tym zakresie prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż pozostałe po strzelnicy wojskowej kulochwyty obejmują swoją powierzchnią całość kulochwytu, tj. ścianę czołową i dobudowane pomieszczenia do tej ściany.
W konsekwencji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla pozostałości po strzelnicy wojskowej, jakim są kulochwyty, nie przewidziano prac rozbiórkowych tych obiektów, lecz ewentualnie dobudowę lub rozbudowę z zachowaniem w szczególności ściany czołowej kulochwytu.
Sąd podkreślił, że dokonując oceny zgodność zgłoszonej inwestycji z ustaleniami planu organy związane są zapisami tego aktu i nie mogą dokonywać wykładni sprzecznej z ich treścią. Wskazał, że § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. jest jednoznaczny i wynika z niego, iż zamiarem organu ustalającego zapisy planu było zachowanie pozostałych po strzelnicy kulochwytów jako całość. Ponadto ustalenia tego planu nie przewidują żadnych odstępstw od przyjętego w § 5 ust. 5 pkt 1 planu. W ocenie Sądu stwierdzenie "w tym szczególnie zachować ścianę czołową kulochwytu" oznacza, że wymieniony w tym zapisie planu konkretny rodzaj budowli, którą w szczególności należy zachować, został wymieniony jedynie przykładowo. Komentowany zapis planu rozciąga się na wszelkie innego rodzaju części kulochwytu, które zgodnie z ww. zapisem planu podlegają zachowaniu jako całość.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zgodził się, że organ poza badaniem zgodności zgłoszonej inwestycji z planem miejscowym powinien ustalić, czy planowane roboty budowlane nie naruszają również innych przepisów prawa, w tym przepisów innych ustaw. Uznał jednak, że brak w zaskarżonej decyzji takiej oceny nie stanowi o naruszeniu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że samo stwierdzenie istnienia niezgodności z planem jest wystarczającą podstawą do wniesienia sprzeciwu i wobec takiego ustalenia nie zachodzi konieczność badania zgodności robót budowlanych z innymi przepisami - nawet gdy inwestycja pozostaje z nimi w zgodzie.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 67 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Wskazał, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, bowiem organy architektoniczno-budowlane nie są właściwe do orzekania w trybie powołanego przepisu.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zasadnym było wniesienie w przedmiotowej sprawie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania rozbiórki zgłoszonych przez skarżącą robót budowlanych, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając wyrok w całości.
Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego - § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię ww. przepisu planu polegającą na przyjęciu, iż przepis ten statuuje bezwzględny i jednolity obowiązek zachowania całości konstrukcji pozostałego po strzelnicy wojskowej kulochwytu, podczas gdy analiza treści tego przepisu, w świetle zasad wykładni językowej, zasad poprawnego rozumowania oraz przyjmowanego założenia o racjonalności prawodawcy lokalnego, prowadzi do wniosku, iż wprowadza on zróżnicowany stopień ochrony, jakiej podlegają poszczególne elementy wymienionej budowli, a bezwzględnemu obowiązkowi zachowania podlegać powinna jedynie jego ściana czołowa, w odniesieniu do której posłużono się zwrotem "szczególnie", a w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wynikające z błędnego uznania, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykonanie zamierzonych przez skarżącą prac rozbiórkowych naruszałoby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miałoby uzasadniać wniesienie przez organ administracji sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia.
W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,
- 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, ewentualnie o:
- 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,
- 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m.in., że w § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. rozróżniono dwie kategorie elementów przedmiotowej budowli: ścianę czołową (nieobjętą zgłoszeniem rozbiórki) oraz pozostałe jej elementy w postaci 6 przybudówek będących przedmiotem zgłoszenia. W ocenie spółki konsekwencją wprowadzenia w tym przepisie zwrotu “w tym szczególnie" jest powstanie dwóch różnych reżimów ochrony dla określonych elementów budowli kulochwytu, tj. dla jego ściany czołowej i dla jego pozostałych elementów. Wskazano, że bezwzględna i nie uznająca wyjątków ochrona ustanowiona w planie odnosi się właśnie do ściany czołowej kulochwytu, natomiast co do pozostałej części ochrona ta obowiązywać będzie w mniejszym stopniu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie konsekwencją dokonania nieprawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było niewłaściwe zastosowanie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem wykonanie będących przedmiotem zgłoszenia prac rozbiórkowych, nieingerujących w ścianę czołową kulochwytu, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania przejętej przez organy administracji obu instancji i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni zapisów § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. Stwierdzenie bowiem niezgodności planowanej rozbiórki z ww. przepisem doprowadziło do zastosowania w niniejszej sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowanego i wniesienia na tej podstawie sprzeciwu do zgłoszenia w części obejmującej rozbiórkę sześciu obiektów powojskowych oznaczonych na mapie numerami 1 - 6.
Przypomnieć warto, że omawiany przepis § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. znajduje się w rozdziale planu "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury współczesnej". Stanowi on: "Jako elementy zagospodarowania terenu należy zachować pozostałe po strzelnicy wojskowej kulochwyty, oznaczone na rysunku planu, w tym szczególnie zachować ścianę czołową kulochwytu; zaleca się ich całość lub część wkomponować w projektowane budynki lub inne obiekty budowlane poprzez dobudowę/rozbudowę."
Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie ww. zapis jest jasnobrzmiący i nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych, na jakie wskazuje spółka. Nie można zgodzić się z oceną, że w omawianym przepisie miejscowy prawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy dwiema kategoriami elementów kulochwytów: na ścianę czołową kulochwytu i jego pozostałe elementy, tj. przybudówki, dla których wprowadził inny zakres ochrony (a nawet ją wyłączył).
Analizowany § 5 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. regulujący zasady zachowania pozostałych po strzelnicy wojskowej kulochwytów wyraźnie odwołuje się do tych kulochwytów, które zostały oznaczone na rysunku planu. Z części rysunkowej planu, stanowiącej załącznik do uchwały, wynika natomiast, że jako "obiekty wskazane do zachowania - kulochwyty" oznaczono obszar obejmujący swoją powierzchnią całość kulochwytu, tj. ścianę czołową i dobudowane pomieszczenia do tej ściany (tzw. przybudówki). Odczytując znaczenie pojęcia kulochwytu użyte w § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. nie można zatem pominąć oznaczenia wskazanych do zachowania obiektów - kulochwytów zawartych w rysunku planu, które jako wiążące obejmuje całość tych obiektów.
Powstaje zatem pytanie o cel zawarcia w konstrukcji omawianego przepisu zapisu: "szczególnie zachować ścianę czołową kulochwytu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie błędnie wywodzi, że tym sformułowaniem dopuszcza się wyjęcie spod generalnego obowiązku zachowania istniejącej budowli tej jej części, która nie jest ścianą czołową. Zauważyć należy, że gdyby istotnie zamiarem lokalnego prawodawcy było wprowadzenie dwóch różnych zakresów ochrony pozostałych po strzelnicy wojskowej kulochwytów w zależności od elementu tego obiektu - innego dla ściany czołowej a innego dla pozostałej części, to niewątpliwie musiałby on takie kryterium wprowadzić w sposób czytelny, nie zaś z użyciem sformułowania "w szczególności". Brak takiego sformułowania prowadzi do wniosku, że w § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. wprowadzono generalną zasadę zachowania kulochwytów w takiej formie, w jakiej one pozostały, nie dopuszczając żadnych wyjątków od tej reguły, np. przez wyłączenie spod tej ochrony innych części kulochwytu niż jego ściana czołowa.
W tym kontekście za zupełnie chybione należy ocenić odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej do tej części przepisu, która stanowi o zaleceniu wkomponowania całości lub części ich - tj. kulochwytów (bez rozróżnienia, których elementów) - w projektowane budynki lub inne obiekty budowlane. Ta część przepisu została obdzielona od poprzedniej średnikiem, toteż odnosi się do całości wcześniej wyodrębnionej treści przepisu, określającej przedmiot ochrony w postaci kulochwytów, nie zaś jedynie do jej części zaczynającej się od zwrotu "w szczególności", która jest oddzielona przecinkiem. Przyjmując założenie racjonalności lokalnego prawodawcy stwierdzić zatem trzeba, że użycie zwrotu "szczególnie zachować ścianę czołową kulochwytu" miało na celu wyłącznie wyliczenie przykładowe bądź też wyeksponowanie tego elementu kulochwytu jako przedstawiającego szczególną wartość. Taka interpretacja zapisu planu w żaden sposób nie może być odczytywana jako przekreślająca zasadność i konieczność zachowania w całości obiektów kulochwytów, gdyż - abstrahując od być może różnej wartości ich poszczególnych części - w całości zostały one uznane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczone do zachowania elementy dziedzictwa kulturowego i dobra kultury współczesnej.
Podkreślenia wymaga, że przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji skargi była decyzja administracyjna w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, wydana w oparciu o ustalenia w zakresie zgodności robót budowlanych objętych zgłoszeniem z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tymże postępowaniu nie jest rolą Sądu ocena zgodności z prawem uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawidłowości jego zapisów. Z tego powodu nie mogło odnieść zamierzonego skutku wskazywanie w skardze kasacyjnej na niezgodność zapisu § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. z treścią § 25 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283).
W konsekwencji prawidłowa wykładnia § 5 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. zasadnie doprowadziła orzekające w sprawie organy administracji do zastosowania przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw, by w tym zakresie stwierdzać naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji czy stwierdzenie jej nieważności. Niewątpliwie bowiem wykonanie będących przedmiotem zgłoszenia prac rozbiórkowych obiektów oznaczonych numerami od 1 do 6, jako prowadzące do nieodwracalnego zniszczenia przeznaczonych do zachowania części obiektów - kulochwytów, naruszało ustalenia przywołanego wyżej zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.