Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2413/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2012 nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. A. i D. P. – uchylił decyzję Starosty Otwockiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Otwockiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z przeznaczeniem na placówkę pielęgnacyjno-opiekuńczą przy ul. [...] róg [...] w J. (dz. nr 102 i 103) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ wskazał, że pismem z 10 marca 2010 r. P. A., a pismem z 15 marca 2010 r. K. i J. K. oraz D. P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.
Postanowieniem z dnia 23 marca 2010 r. organ wznowił postępowanie.
Decyzją z [...] września 2010 r. Starosta Otwocki uchylił decyzję z [...] marca 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania P. w W., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż uchylenie nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez zaskarżenie decyzji należy rozumieć także żądanie zbadania prawidłowości aktu w trybie nadzwyczajnym.
Organ wyjaśnił, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10 marca 2009 r., II OPS 2/09 oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt: P 57/07, przez "udział w postępowaniu w sprawie" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcje organu – również do załatwienia sprawy w formie decyzji. Natomiast przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy.
Wojewoda zauważył, że zarówno decyzja z dnia [...] marca 2008 r., jak i decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. wydana po wznowieniu, zostały podpisane przez M. P.. W związku z powyższym M. P. zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegał wyłączeniu od udziału we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Udział pracownika podlegającego wyłączeniu w wydaniu decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Należało zatem uchylić decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę na powyższą decyzję złożyła P. w W. zarzucając rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i przyjęcie, że Wicestarosta podlega wyłączeniu od udziału w sprawie jako pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy Starosta i jego zastępcy jako piastuni funkcji organu monokratycznego nie podlegają wyłączeniu zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Strona podniosła, powołując się na utrwalone orzecznictwo (uchwała NSA W-wa z dnia 20 maja 2010 r., i OPS 13/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 717/09) oraz doktrynę, że art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy piastunów funkcji organów monokratycznych, do jakich zaliczają się Starosta i jego zastępcy. Osoba będąca piastunem funkcji organu (organu jednoosobowego) nie może być wyłączona od rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaną przez siebie decyzją ostateczną, gdyż zgodnie z art. 150 k.p.a. wniosek jest rozpatrywany przez ten sam organ. Konstruowanie normy nakazującej wyłączenie osoby pełniącej funkcję organu od udziału w postępowaniu o wznowienie jest systemowo nieuzasadnione i stanowi nieuzasadnioną próbę zakwestionowania kompetencji organu. Art. 268a k.p.a. stwarza organowi możliwość upoważnienia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń, a nie nakłada na organ takiego obowiązku w żadnej sytuacji.
Osoba wykonująca funkcję organu jednoosobowego nie jest ograniczona w możliwości realizacji kompetencji tego organu, stąd w każdej sytuacji zakładającej działanie organu może działać piastun funkcji organu. Zastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. w przypadku organów monokratycznych prowadzi do niezrozumiałej sytuacji, w której Starosta lub jego zastępca, chcąc wydać decyzję po wznowieniu postępowania, musi posługiwać się pracownikiem, mimo że decyzja jest jego (organu) decyzją. Rozwiązanie takie nie daje stronie żadnej realnej gwarancji procesowej, stanowiąc wyłącznie komplikację natury biurokratycznej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na nieustalenie naruszenia przepisów prawa. Sąd wskazał, że kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. uchylająca decyzję Starosty Otwockiego z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą – we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Otwockiego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z przeznaczeniem na placówkę pielęgnacyjno-opiekuńczą przy ul. [...] róg [...] w J. (dz. nr 102 i 103) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uznając że w sprawie doszło do naruszenia art. 24 §1 pkt 5 k.p.a.
Skarżąca wskazywała natomiast, że wyżej wymieniony przepis nie dotyczy piastunów funkcji organów monokratycznych, do jakich zaliczają się Starosta i jego zastępcy. Osoba będąca piastunem funkcji organu (organu jednoosobowego) nie może więc być wyłączana od rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaną przez siebie decyzją ostateczną, gdyż zgodnie z art. 150 k.p.a. wniosek jest rozpatrywany przez ten sam organ.
W pierwszej kolejności Sąd dokonał wykładni ww. przepisu, w celu wyeliminowania nieprawidłowości jego stosowania oraz właściwego rozumienia.
Sąd wskazał, że instytucja, o której mowa w art. 24 § 1 k.p.a. jest elementem standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami władzy publicznej powołanymi do rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, istnieje zatem konieczność zapewnienia szeroko rozumianej niezależności tych organów.
Wśród przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu ustawodawca wskazuje okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Celem tego przepisu jest zatem wykluczenie sytuacji, w której pracownik uczestniczący uprzednio w czynnościach postępowania administracyjnego i posiadający wyrobiony pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawać decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137).
Osobiste zainteresowanie pracownika sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r. II OPS 2/09, ONSAiWSA 2309/4/60).
W wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07, OTK-A 2008, nr 8, poz. 137 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być "rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego – bezstronnego – postępowania sądowego".
Podobnie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt p 57/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 173, Dz.U. z 2008 r. Nr 229, poz. 1539) rozstrzygającym wprawdzie kwestię wyłączenia, od udziału w sprawie członka organu kolegialnego, nie mniej wskazano, że nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (podobne Komentarz do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2009, wyd. II).
Kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym, a więc wymaga oceny tych samych okoliczności i dowodów, a czasami nawet ustosunkowania się do tych samych zarzutów, choć stawianych w innych celach. Konsekwentnie przesłanki obligatoryjnego wyłączenia pracownika mają zastosowanie także we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego.
Za zaprezentowanym stanowiskiem przemawia również orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna wskazujące, że instytucje uregulowane w art. 24 i art. 25 k.p.a. mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dorn Wydawniczy ABC, s.12, oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 sygn. akt lI GPS 2/08, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 3, s. 137).
Instytucje te nie mogą być zatem pomijane przy stosowaniu prawa, jak również nie do przyjęcia jest ich zawężająca wykładnia.
Prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć również sytuacje, w których pracownik organu kontroluje w trybie wznowienia postępowania, czy też stwierdzenie nieważności decyli prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji, pomimo że kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest tylko do określonych przesłanek.
W świetle przedstawionej argumentacji Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. wobec naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż zarówno decyzja ostateczna z dnia [...] marca 2008 r. wydana w postępowaniu zwyczajnym, jak i decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. wydana w sprawie, to jest po wznowieniu postępowania, zostały wydane przez Wicestarostę M. P. działającego z upoważnienia Starosty Otwockiego.
W konsekwencji argumentacja przedstawiona w skardze i powołane tam orzecznictwo wskazujące na konieczność wyłączenia stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do organu monokratycznego nie mogło mieć zastosowania w sprawie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż udział w postępowaniu nadzwyczajnym Wicestarosty jest niedopuszczalny, gdyż Wicestarosta podlegać powinien wyłaczeniu od udziału w sprawie jako pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji podczas gdy:
- – Starosta i jego zastępcy jako piastuni funkcji organu monokratycznego nie podlegają wyłączeniu zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
- – Starosta i jego zastępcy nie podlegają wyłączeniu zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. również z tego względu, iż "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy udziału w wydaniu decyzji będącej następnie przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, które miało istny wpływ na wynik sprawy i bezpodstawnym oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi.
Na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ponadto wnosiła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wyprowadzony z zakwalifikowania wicestarosty do piastuna organu monokratycznego nie jest zasadny.
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) w art. 8 ust. 2 reguluje organy powiatu, stanowiąc, że "Organami powiatu są: 1) rada powiatu;
2) zarząd powiatu", nie nadaje staroście powiatu statusu organu powiatu. W oparciu o koncepcje przyjęte w doktrynie zakładające, że o kwalifikacji do organu administracji publicznej przesadzające znaczenie ma wyodrębnienie organizacyjne i wyodrębnienie kompetencji do organu powiatu kwalifikuje się w płaszczyźnie kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego, starostę. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego "Ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: organach jednostek samorządu terytorialnego– rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa (...)". Taką pozycję ustrojową starosty jako organu monokratycznego wyposażonego w kompetencję do prowadzenia postępowania administracyjnego wyprowadza przyjęta regulacja w art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiąc, że "W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydanie decyzji przez zarząd powiatu". O przyznaniu właściwości staroście do wydawania decyzji stanowią też wprost normy materialnego prawa administracyjnego. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 80 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Starostę Otwockiego z [...] marca 2008 r. nr 2788/08 objętej żądaniem wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane "Zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy: starosta (...)". Artykuł 82 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi: "Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta". Starosta jest zatem organem monokratycznym.
Nie ma natomiast w oparciu o przyjętą regulację w ustawie o samorządzie powiatowym do takiej kwalifikacji wicestarosty. Wicestarosta jest członkiem zarządu. Ustawa o samorządzie powiatowym nie przyznała wicestaroście wyodrębnionych kompetencji, które realizuje z mocy prawa. Ustawa o samorządzie powiatowym różni się w tym zakresie w sposób zasadniczy od regulacji pozycji ustrojowej zastępcy wójta, burmistrza (prezydenta miasta) przyjętej w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), np. w zakresie przejmowania z mocy prawa na podstawie art. 28g zadań i kompetencji. Ustawa o samorządzie powiatowym stanowi w art. 38 ust. 2 "Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1".
Nie ma zatem ustawowych podstaw do zaliczenia wicestarosty do piastuna organu monokratycznego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wyłączenia stosowania do nadzwyczajnego trybu postępowania – postępowania w z sprawie wznowienia postępowania. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w razie gdy postępowanie, w którym wydano tę decyzję ostateczną było dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadą procesową wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego łączy element weryfikacji decyzji, a w następstwie otwiera możliwość prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Żądanie wznowienia postępowania jest zatem środkiem zaskarżenia, środkiem zaskarżenia nadzwyczajnym służącym w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Wypełnia to zatem przesłankę wyłączenia wyliczoną w art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.