Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1247/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. I. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska w Kruszwicy uchwałą z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Kruszwicy P. I. Nie podzielając stanowiska wyrażonego przez Radę Miejską w Kruszwicy pismem z dnia 30 lipca 2012 r., stosownie do treści art. 98a ust. 1 u.s.g., Wojewoda Kujawsko-Pomorski wezwał Radę Miejską w Kruszwicy do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego P. I. W odpowiedzi na ww. wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej w Kruszwicy poinformował go, że Rada Miejska w Kruszwicy na sesji odbytej dnia 30 sierpnia 2012 r. nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P. I. z uwagi na fakt, iż w dniu [...] maja 2012 r. Rada podjęła uchwałę Nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Kruszwicy. Wobec niepodjęcia przez Radę Miejską w Kruszwicy przedmiotowej uchwały pismem z dnia 10 września 2012 r. Wojewoda powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego.
Następnie Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm., dalej powoływanej jako "ordynacja wyborcza") i art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Kruszwicy – P. I. w związku z naruszeniem art. 24f ust. 1 u.s.g., tj. prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Kruszwica.
W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda Kujawsko-Pomorski wskazał, że pismem z dnia 28 marca 2012 r. Burmistrz Kruszwicy poinformował go, że radny Rady Miejskiej w Kruszwicy P. I. prowadzi działalność gospodarczą w formie gospodarstwa rolnego i, że w dniu złożenia ślubowania tj. 30 listopada 2010 r. korzystał z wydzierżawionych gruntów rolnych (położonej w miejscowości S. działki nr [...] o łącznej powierzchni 0.20 ha) na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] listopada 2008 r. na okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2011 r., pomiędzy Gminą Kruszwica reprezentowaną przez Burmistrza Kruszwicy a P. I. W związku z powziętą informacją, pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. organ nadzoru wystąpił do Rady Miejskiej w Kruszwicy o zbadanie i rozpatrzenie sprawy poprzez ustalenie sytuacji prawnej i faktycznej radnego oraz przedstawienie stanowiska Rady w formie uchwały. W odpowiedzi na ww. pismo Przewodniczący Rady Miejskiej w Kruszwicy poinformował go, że w dniu [...] maja 2012 r. Rada Miejska w Kruszwicy podjęła uchwałę Nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Kruszwicy, wyjaśniając przy tym, że stanowisko radnych podyktowane było opinią Komisji Rewizyjnej, która wizytowała posesję radnego, z której to czynności został sporządzony protokół i dokumentacja fotograficzna. Komisja Rewizyjna otrzymała również od radnego P. I. kserokopie wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 złożonego do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W ocenie organu nadzoru powołane okoliczności wskazują na zachowanie w niniejszej sprawie procedury wygaszania mandatu radnego P. I. oraz na zasadność podjętego zarządzenia zastępczego. Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2008 r. wynika bowiem jednoznacznie okoliczność dzierżawienia przez P. I. gruntów od Gminy Kruszwica od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2011 r., a zatem także w dniu złożenia przez ww. ślubowania jako Radnego Rady Miejskiej w Kruszwicy. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził, że wbrew twierdzeniom P. I. w sprawie nie ma znaczenia to czy na dzierżawionym gruncie prowadził on działalność gospodarczą w celu uzyskiwania dochodu, czy przynosiła mu ona profity i jaka była powierzchnia dzierżawionego gruntu, albowiem dla wyczerpania przesłanek określonych w art. 24 f ust. 1 u.s.g. (naruszenia zakazu określonego w tym przepisie), istotne jest wyłącznie ustalenie, że radny prowadzi gospodarstwo rolne z wykorzystaniem gruntów należących do gminy, w której uzyskał mandat i, że działalności tej nie zaprzestał w ustawowym terminie.
Zaznaczył również, wskazując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 1/07, że prowadzenie gospodarstwa przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2012 r. złożył P. I. Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. sygn. II SA/Bd 1247/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż skarżący w dniu wyboru na radnego Rady Miejskiej w Kruszwicy dzierżawił od Gminy Kruszwica nieruchomość gruntową stanowiącą działkę nr [...] z przeznaczeniem na uprawy rolnicze oraz, że umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] listopada 2008 r. na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2011 r. nie rozwiązał w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, ustalenie organu nadzoru, że skarżący naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. jest w pełni uzasadnione. W sprawie bowiem wystąpiły kumulatywnie wszystkie warunki naruszenia przedmiotowego zakazu tj. miało miejsce prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, przy jednoczesnym zaistnieniu okoliczności objętych hipotezą przepisu art. 24f ust. 1a u.s.g., a więc niezaprzestaniu prowadzenia przez radnego takiej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Sąd podkreślił, że w podjętej w dniu 2 kwietnia 2007 r. w składzie 7 sędziów uchwale (sygn. akt II OSK 1004/08, publ. Lex nr 249087) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta, zgodnie z art. 269 p.p.s.a., ma moc wiążącą inne zwykłe składy orzekające sądów administracyjnych.
W konsekwencji więc przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. wyłącza możliwość wykorzystywania przez radnego gruntów rolnych gminy, stanowiących mienie gminy, w której radny uzyskał mandat. Nie ma przy tym znaczenia, wbrew stanowisku skarżącego, czy radny przy wykorzystaniu tego mienia odnosił korzyści, jaki był faktyczny cel wykorzystywania tego mienia i jaka była powierzchnia dzierżawionego gruntu. Wykorzystywanie bowiem mienia gminy jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, w sytuacji poczynienia ustalenia, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, że radny prowadzi gospodarstwo rolne i, że dzierżawi nieruchomość rolną od gminy, w której uzyskał mandat radnego oraz, że w ustawowym terminie nie zaprzestał prowadzenia zakazanej przepisem art. 24f ust. 1 u.s.g. działalności gospodarczej.
W ocenie Sądu skarżący naruszył ustawowy zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ust. 1 u.s.g. działalności gospodarczej i, że w związku z tym istniały podstawy do zastosowania trybu z art. 190 ordynacji wyborczej.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. I. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy ordynacja wyborcza oraz art. 28f ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego, a organ nadzoru w sposób niedostateczny przeprowadził postępowanie dowodowe i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
- 2. art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez:
- – uznanie w istniejącym stanie faktycznym, że WSA jest związany treścią uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07
- – nieprzedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA,
Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie prawa materialnego:
3 art. 28f ust. 1 u.s.g. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano art. 24f ust. 1 u.s.g.) poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że dzierżawienie przez radnego rady gminy od gminy nieruchomości przeznaczonej na działalność rolniczą jest wystarczające do uznania, że radny dopuścił się złamania zakazu wynikającego z art. 28f ust. 1 u.s.g. bez wykazania w jakim zakresie dzierżawiona nieruchomość gminna jest wykorzystywana w prowadzonej działalności gospodarczej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 24 maja 2013 r.) Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie bezspornie zostało ustalone, że w dniu wyboru na radnego Miasta Kruszwica P. I. dzierżawił od tej gminy 0,20 ha gruntu rolnego i umowy dzierżawy nie rozwiązał w terminie 3 miesięcy od uzyskania mandatu radnego. Jest on przy tym rolnikiem prowadzącym własne gospodarstwo rolne. W tej sytuacji ustalenie, że naruszył on zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. jest w pełni uzasadnione, a Sąd I instancji nie naruszył wymienionego przepisu przez jego błędną wykładnię. Wymieniony przepis wyłączył możliwość wykorzystywania mienia komunalnego powierzonego do samodzielnego gospodarowania przez osoby wchodzące w skład organów stanowiących gmin a także wykonujących funkcje organów wykonawczych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07 uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej o jakiej mowa w art. 24f u.s.g.
Uchwała ta - zgodnie z art. 269 p.p.s.a. - wiąże inne zwykłe składy orzekające sądów administracyjnych. Nie jest uzasadniony argument, że skoro skarżący faktycznie nie uzyskiwał korzyści z dzierżawionego gruntu, to nie naruszył on zakazu z omawianego przepisu. Skoro bowiem bezspornie skarżący prowadzi gospodarstwo rolne i dzierżawi nieruchomość rolną od gminy, to bez względu na to, czy faktycznie uprawia dzierżawioną działkę i czy przynosi to rzeczywisty dochód trafnie Sąd uznał, że prowadził on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Dlatego też, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej określone w pkt 1 i 3.
Również zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. dokonana w ten sposób interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Jeżeli więc skarżący chciał przekonać NSA o wadliwości oceny prawnej wyrażonej w przytoczonej uchwale i skłonić go do przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu, to powinien przedstawić w złożonej skardze kasacyjnej nowe argumenty wskazujące na wadliwość wykładni prawa przyjętej przez NSA w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07. Samo stwierdzenie, że skarżący ma w tej kwestii odmienny pogląd jest niewystarczające wobec treści art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli skład orzekający sądu administracyjnego podziela stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. (por. wyrok NSA z 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 46/09).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.