Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 941/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi D. N. uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...].
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia G. i Z. D. na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-handlowego położonego przy ul. B. w S. Na wniosek niepełnoletniej D. N. (działającej przez T. N.) wszczęte zostało postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce przy ul. B. W toku postępowania ustalono, że roboty budowlane przeprowadzane są z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegały na zmianie długości ściany tylnej budynku oraz rozebraniu w budynku ścian i stropu nad parterem i postawieniu na ich miejscu nowych ścian i wykonaniu nowego stropu. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów oraz rozebrania części ściany południowo-wschodniej na parterze i dostosowania otworów okiennych i drzwiowych do projektu technicznego.
W dniu 17 maja 2005 r. przeprowadzone zostały oględziny, których wynik potwierdził wywiązanie się przez inwestorów z nałożonych obowiązków i dał podstawę do wydania w dniu [...] maja 2005 r. decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Odwołanie od tej decyzji złożyła D. N. W odwołaniu tym podniesiono, że realizowany budynek jest za wysoki, zacienia działkę i nie przewidziano na działce miejsc parkingowych.
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że dokonane przez inwestorów odstępstwa w realizacji planu budynku dotyczą jedynie ściany tylnej budynku, a nie, jak zarzuca odwołujący się, wysokości tego budynku. Zmieniona została długość tylnej ściany budynku z 9,75 na 10,10 m, jednakże zmiany te nie mają wpływu na zmianę sposobu zagospodarowania działki, w tym również sposobu wyznaczenia miejsc parkingowych. Zarzuty podnoszone przez odwołującego się, są zarzutami skierowanymi przeciw samej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 czerwca 2004 r., zaś kwestia zgodności tej decyzji z warunkami technicznymi i ustaleniami planu nie jest przedmiotem rozpatrywania na obecnym etapie postępowania.
Na powyższą decyzję D. N. złożyła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisu art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Skarżąca podniosła, że decyzja została oparta na niekompletnym materiale dowodowym a powstałe odstępstwa od planu nie zostały szczegółowo zbadane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrując skargę dopatrzył się uchybień, których skutkiem było uchylenie decyzji wydanych w I i w II instancji. Z akt sprawy nie wynika bowiem, która działka należy do D. N., brak jest też numerów ewidencyjnych działek. Nie sposób także ustalić, w którym miejscu miałyby być zlokalizowane sporne miejsca parkingowe. Organy wydając rozstrzygnięcie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy uchybiły zatem zasadom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji nie odpowiada natomiast wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Organy nie zbadały zasadności zarzutu skarżącej, że wskutek zmiany planu sporny budynek znajduje się częściowo na cudzym gruncie.
W ocenie Sądu I instancji organy powinny także rozważyć możliwość zastosowania art. 36a Prawa budowlanego. Stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wiąże się bowiem z obowiązkiem uchylenia przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i "utrzymanie w mocy" zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Skarżący organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie projektant celowo w projekcie budowlanym zaznaczył granice działki z trzech stron budynku na rysunkach parteru, piwnic i piętra zarówno w inwentaryzacji, jak i w projekcie zamiennym. Działki sąsiadujące z działką inwestora o nr [...] i [...] (należąca do skarżącej) są na planie sytuacyjnym oznaczone czytelnie, a okoliczność, że ani skarżący, ani inwestor podczas rozprawy sądowej nie potrafili wskazać "swoich" działek nie jest dowodem przekonywującym o nieczytelności planu sytuacyjnego. Kwestia parkingu dla potrzeb przyszłych użytkowników oraz klientów prowadzonej przez inwestora działalności, nie jest natomiast przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Także wytknięte przez Sąd braki w materiale dowodowym są istotne, ale w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót.
Skarżący organ podniósł, iż budowa na cudzym gruncie pociąga za sobą jedynie odpowiedzialność cywilną. Organy nadzoru budowlanego nie badają prawdziwości oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś w "postępowaniu naprawczym" prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie mogą weryfikować pozwolenia na budowę. Podniesiono także, że decyzje w trybie art. 36a Prawa budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, wówczas, gdy decyzja organu nadzoru budowlanego, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Prawidłowe sporządzenie skargi kasacyjnej ma zatem podstawowe znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego.
Podstawy skargi kasacyjnej przedstawione zostały w art. 174 cyt. ustawy. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) jak i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarżący organ oparł skargę kasacyjną na pierwszej z wymienionych wyżej podstaw kasacji, zarzucając sądowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu należy na wstępie zaznaczyć, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez sąd I instancji decyzji stanowił art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W oparciu bowiem o ten przepis Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. "zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych".
Niezrozumiałym w tej sytuacji jest zarzut, iż sąd I instancji dokonał "błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego", skoro przepis ten w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Na jego podstawie wydana jedynie została decyzja z dnia [...] lutego 2005 r., nakładająca na inwestora określone obowiązki, których wykonanie uprawniało organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie ust. 4 art. 51 cyt. ustawy.
W tej sytuacji sąd I instancji nie tylko nie mógł dopuścić się wadliwej subsumcji art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, ale również nie mógł przeprowadzić jego wykładni. Zatem przedstawiony wyżej zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się także błędnej wykładni ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego. Przepis ten, stanowił wprawdzie materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez sąd decyzji, jednakże z uzasadnienia wyroku nie wynika aby był on przez sąd interpretowany.
Zauważyć bowiem należy, iż uchylając zaskarżone decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny jako przyczynę wskazał naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., sprowadzające się do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że celem postępowania sądowego jest między innymi dokonanie oceny czy organy prowadzące postępowanie administracyjne w danej sprawie ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.
Kontrolując legalność wymienionych wyżej decyzji sąd I instancji uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Podważenie tej oceny byłoby możliwe jedynie wówczas gdyby w skardze kasacyjnej przytoczono zarzut naruszenia przez sąd określonych przepisów postępowania, zawartych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. i regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi.
Tego rodzaju zarzutu jednakże skarga kasacyjna nie zawiera. Brak zarzutu wskazującego na naruszenie przez sąd przepisów postępowania powoduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonego wyroku i tym samym nie może odnieść się do dokonanej przez sąd oceny przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego.
Już tylko ubocznie należy zauważyć, że istota rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, polega na konieczności sprawdzenia przez organy czy nałożone na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy obowiązki zostały wykonane. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. zobowiązano inwestora do przedstawienia projektu zamiennego a także rozebrania części ściany południowo-zachodniej na parterze i dostosowania otworów okiennych i drzwiowych do projektu technicznego. W aktach brak jest jednoznacznego dowodu potwierdzającego wykonanie przez inwestora wszystkich tych robót.
Natomiast za błędne należy uznać stanowisko sądu w kwestii konieczności wyjaśnienia ewentualnego wybudowania części domu na terenie, co do którego inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nim na cele budowlane.
Na etapie tzw. postępowania legalizacyjnego powyższa okoliczność jest bez znaczenia i nie stanowi warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione, co powodowało konieczność jej oddalenia (art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).