Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Skarżąca wniosła w dniu 26 lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych w domu przy ul. C. [...] w W. Skarżąca załączyła do skargi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane pismem z dnia 8 września 2008 r., z którego wynika, że przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w sprawie podjętej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] dotyczącej domu znajdującego się na terenie działki o nr ew. [...] z obr [...].
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. poinformował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 168/09 oddalił skargę T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w sprawie wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st.
Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. o umorzeniu postępowania, która została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 168/09 oddalił skargę na decyzję z dnia [...]grudnia 2008 r. Z uwagi na zakończenie objętego skargą postępowania Sąd pierwszej instancji uznał, że zarówno na dzień wniesienia skargi na bezczynność do Sądu, jak i na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie istniała przesłanka bezczynności organu.
Nie można skutecznie zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, że jest w stanie bezczynności w postępowaniu, które nie jest obecnie prowadzone, ponieważ zostało ostatecznie zakończone decyzją, a decyzja ta nie została wzruszona.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1, 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., podnosząc, że Sąd pierwszej instancji błędnie oznaczył przedmiot skargi, co doprowadziło do braku rozpoznania sprawy. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "który od 2004 r. uchyla się od podjęcia postępowania nadzorczego w sprawie nieprawidłowości budowlanych, dokonanych w procesie inwestycyjnym domu C. [...] w latach 90-tych". Skarżąca wielokrotnie podkreślała, że jej skarga dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w sprawie, w której zapadło postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]. Sprawa ta dotyczy nieprawidłowości budowlanych jakie powstały w momencie budowania nieruchomości przy ul. C. P. [...], a nie odrębnej sprawy w zakresie robót budowlanych w istniejącym już budynku, polegających na wybiciu dodatkowych otworów okiennych.
Sam fakt błędnego oznaczenia przedmiotu skargi dyskwalifikuje wartości uzasadnienia i sprawia, że nie może ono być uznane za spełniające wymagania wyznaczone przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, a także nie skonfrontował ich ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności załączonymi dokumentami. Sąd pierwszej instancji, wbrew treści art. 106 § 3 P.p.s.a. nie przeprowadził dowodów uzupełniających z dokumentów, pomimo sygnalizowania przez skarżącą, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących przedmiotu sprawy. Akta przekazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nie dotyczą właściwego przedmiotu skargi.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który sprowadza się do tego, że Sąd przekroczył granice sprawy, ponieważ rozpoznał inną sprawę od tej, w której została wniesiona skarga. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę T. K. przyjął, że skarżąca wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w sprawie wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. C. [...] w W., które zostało zakończone decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. o umorzeniu postępowania. Skarżąca kwestionuje to ustalenie Sądu, albowiem wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w innej sprawie niż ta, która została zakończona decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r..
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani podstawą prawną, to sam przedmiot sprawy kształtuje skarga. Zatem określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Regulacja ta harmonizuje z art. 45 ust. 1 Konstytucji, który formułuje zasadę polegającą na prawie do rozpatrzenia sprawy przez sąd. Rozpoznaje przez sąd innej sprawy niż ta, która została określona w skardze, prowadzi do naruszenie prawa do sądu.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła skargę "na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który od 2004 r. uchyla się od podjęcia postępowania nadzorczego w sprawie nieprawidłowości budowlanych, dokonanych w procesie inwestycyjnym domu C. [...] w latach 90 tych". Do skargi skarżąca dołączyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z którego wynika, że w sprawie, w której skarżąca zarzuca bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] o podjęciu postępowania w sprawie obiektów budowlanych wybudowanych m. in. na terenie działki o nr ew. [...]. Skarżąca nadesłała także kserokopię tego postanowienia do akt sprawy.
Ponadto w piśmie z dnia 24 lutego 2012 r. skarżąca podniosła, że skarga dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, który po zleceniu przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania nadzorczego w 2001 r. dotyczącego m. in. działki ewidencyjnej o nr [...] przy ul. C. [...] w W. do dnia dzisiejszego nie wydał rozstrzygnięcia, nie zaś, jak wskazuje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w odpowiedzi na skargę, postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. Sąd pierwszej instancji, sugerując się odpowiedzią na skargę oraz przesłanymi aktami sprawy, przyjął z góry, że skarżąca wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w sprawie wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. C. [...] w W., które zostało zakończone decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., od której została oddalona skarga wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa168/09.
Takie ustalenie przedmiotu sprawy przez Sąd pierwszej instancji było wadliwe. Z treści skargi oraz pism składanych przez skarżącą jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w sprawie wszczętej w 2001 r. dotyczącej obiektów budowlanych wybudowanych m. in. na działce o nr ew. [...], w której zapadło postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania. Podczas gdy Sąd pierwszej instancji przyjął za organem, że skarga na bezczynność dotyczy postępowania, w którym zostały wydane decyzje Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. o umorzeniu postępowania oraz zapadł wyrok z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa168/09. Z wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa168/09 wynika, że postępowanie to dotyczyło robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. polegających na wykuciu otworów okiennych oraz wymianie wrót garażowych i zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 6 grudnia 2007 r., a zatem innego postępowanie niż to, którego dotyczy skarga na bezczynność.
Wskazanie przez organ, że skarga na bezczynność dotyczy postępowania, w którym została wydana już decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. o umorzeniu postępowania nie oznacza samo przez się, że skarga dotyczy właśnie tego postępowania, skoro nie znajduje to oparcia w treści skargi. To, że postępowanie zakończone decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczyło tego samego obiektu budowlanego (przy ul. C. [...] w W.) nie oznacza, że to tego postępowania dotyczy skarga.
Należy podkreślić, że skarżąca konsekwentnie zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, jak i w skardze oraz piśmie z dnia 24 lutego 2012 r. wskazywała, że postępowanie zostało wszczęte w 2001 r. oraz że zapadło w nim postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania. Prawidłowe rozpoznanie skargi wymaga wyjaśnienia przez Sąd, czy postępowanie, które zostało podjęte postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] zostało zakończone i jakie był podejmowane czynności w toku tego postępowania. Przesłane przez organ nadzoru akta sprawy nie odnoszą się do tego postępowania.
Mając na uwadze treść skargi, wezwania oraz pisma z dnia 24 lutego 2012 r., Sąd powinien był w pierwszej kolejności ustalić co jest przedmiotem skargi. Kwestia ta nie została wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji, gdyż nie uwzględnia rzeczywistego żądania skarżącej. O treści skargi i przedmiocie zaskarżenia nie może rozstrzygać twierdzenie organu. Wniesiona skarga, treść wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz liczne pisma wyraźnie wskazują, iż zamiarem skarżącej było wniesienie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu wszczętym w 2001 r. w zakresie wybudowania obiektów na budowlanych na działce o nr ew. [...], a nie w postępowaniu wszczętym w grudniu 2007 r., dotyczącym wykucia otworów okiennych i wymiany wrót garażowych, które zostało zakończone. Tym samym Sąd pierwszej instancji wadliwie oddalił skargę, przyjmując z góry, iż przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w innej zakończonej już sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za udział w postępowaniu kasacyjnym orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.