Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., II SA/Ke 126/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (zwanego dalej także "Stowarzyszeniem") – uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] 2014 r., [...] oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia [...] 2014 r., [...].
Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] 2012 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 660 kW na działkach [...] i [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą w obrębie miejscowości [...], gm. [...].
Wymienione rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] 2012 r. Burmistrz ustalił na wniosek M. P. środowiskowe uwarunkowania dla opisanej wyżej inwestycji i jednocześnie stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 353 – uw. NSA, dalej "u.u.i.ś.") (k. 229 akt administracyjnych).
Pismem z dnia [...] 2014 r. (k. 281 akt administracyjnych) Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] 2012 r., [...].
Dnia [...] 2014 r. Kolegium wezwało przedstawiciela Stowarzyszenia Z. Pa. do udokumentowania daty rejestracji stowarzyszenia oraz potwierdzenia dokumentów, które osoby są jego członkami oraz które były jego założycielami (k. 288 akt administracyjnych).
W odpowiedzi na wezwanie Z. P. przedstawił informację pochodzącą od Starosty Powiatowego w [...], potwierdzającą, że Stowarzyszenie zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń zwykłych (k. 290 akt administracyjnych). Przedstawiono także kserokopię protokołu zebrania członków Stowarzyszenia z dnia [...] 2014 r. oraz z dnia [...] 2014 r., listę członków założycieli Stowarzyszenia oraz listę aktualną na dzień [...] 2014 r.
Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Kolegium – powołując się na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA; dalej "K.p.a.") – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2012 r., [...] (k. 302 akt administracyjnych). Organ wskazał, że powodem rozstrzygnięcia jest brak umocowania osób, które złożyły podpis pod wnioskiem o jego wszczęcie, do występowania w imieniu wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego.
Pismem z dnia [...] 2014 r. Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że posiadało umocowanie wszystkich jego członków do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Pismo to zostało podpisane przez Z. P. oraz M. M. i dołączono do niego pełnomocnictwo 24 członków Stowarzyszenia dla P. Z. oraz M. M. upoważniające ich do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Kolegium pismami z dnia [...] 2014 r. wezwało Z. P. oraz M. M. do uzupełnienie pisma poprzez nadesłanie listy członków Stowarzyszenia aktualnej na dzień sporządzenia wniosku – [...] 2014 r. Nadto wystąpiło do Starosty [...] o nadesłanie listy członków Stowarzyszenia aktualnej na dzień [...] 2014 r.
W odpowiedzi Starosta nadesłał listę 37 członków założycieli Stowarzyszenia z dnia [...] 2013 r. oraz protokół z zebrania jego członków z dnia [...] 2014 r., z którego wynikało, że przyjęto rezygnację 7 członków oraz przyjęto 1 osobę (k. 326 i nast. akt administracyjnych).
Natomiast Z. P. nadesłał protokół z zebrania członków z dnia [...] 2014 r., z którego wynikało, iż przyjęto 3 nowe osoby, protokół z zebrania z dnia [...] 2014 r., z którego wynikało, iż przyjęto rezygnację 7 członków i przyjęto 1 osobę oraz nadesłał listę 32 członków z podpisem Z. P. i zamieszczoną informacją - że jest to lista aktualna na dzień [...] 2014 r. (k. 320 i nast. akt administracyjnych).
Postanowieniem z dnia [...] 2014 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. – utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej i tworzą je wszyscy członkowie, czyli grupa osób zorganizowana w celu prowadzenia oznaczonej działalności. Do stowarzyszeń zwykłych nie mają zastosowania art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (na datę wydania zaskarżonego postanowienia tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowany był w Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855; natomiast aktualnie tekst ten opublikowano w Dz. U. z 2015, poz. 1393 – uw. NSA; dalej "P.s."), co oznacza, że regulamin stowarzyszenia określa tylko sposób działania grupy osób. Taka grupa osób może mieć wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 P.s.), lecz nie może mieć organów. Stowarzyszenie zwykłe musi mieć przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 P.s.), ale przedstawiciel ten nie jest jego organem.
Kolegium wskazało dalej, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., I CSK 234/12 wyraził stanowisko, iż ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Zatem tylko łącznie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Powołując się na wyrok I CSK 234/12 Kolegium zauważyło też, że podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia.
Dalej Kolegium stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Stowarzyszenie, będące stowarzyszeniem zwykłym, wpisanym do rejestru stowarzyszeń, nadal nie udokumentowało posiadania legitymacji procesowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2012 r., [...]. Brak jest bowiem łącznej zgody wszystkich członków na złożenie tego wniosku, będącej warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania.
Dokonując analizy dokumentów nadesłanych przez Z. P., Kolegium stwierdziło, że skoro liczba członków założycieli Stowarzyszenia wynosiła 37, natomiast w dniu [...] 2014 r. przyjęto 3 nowych członków, a w dniu [...] 2014 r. przyjęto 1 nowego członka oraz rezygnację 7 dotychczasowych członków, to liczba członków powinna wynosić 34 (37+3+1-7 = 34), tymczasem nadesłano 32 osobową listę członków. Dalej organ zaznaczył, że nawet przyjmując, iż aktualnie stowarzyszenie liczy 32 członków, to zgodę na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyraziły jedynie 24 osoby.
Kolegium podkreśliło, że zgoda wszystkich członków Stowarzyszenia jest warunkiem koniecznym do udokumentowania legitymacji procesowej w sprawie. Aktualnie Stowarzyszenie takiej legitymacji nie posiada. Analiza "Listy członków Stowarzyszenia [...]" - aktualnej zarówno na dzień złożenia wniosku z dnia [...] 2014 r., jak i wniosku z dnia [...] 2014 r. wskazuje, że nie wszyscy jego członkowie wyrazili zgodę na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jedynie 24 członków, spośród 32, upoważniło Z. P. oraz M. M. do działania.
Skargę na postanowienie z dnia [...] 2014 r. złożyło Stowarzyszenie [...] wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca przedstawiła jednocześnie zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwe uznanie, że wniosek został wniesiony przez osoby bez umocowania do występowania w imieniu wszystkich członków Stowarzyszenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym. Z art. 40 ust. 2 P.s. wynika, że stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej. Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się po pierwsze - w obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób), po drugie - w zastąpieniu wymogu uchwalania statutu mającego rozbudowaną treści wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu i po trzecie - w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym wnioskiem do organu nadzorującego, informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się między innymi art. 10 i art. 11 P.s., co oznacza, że stowarzyszenie takie nie może mieć organów, niemniej posiada ono wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 P.s.) i musi określać w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (nie będącego jednak organem).
Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Stowarzyszeniom zwykłym przysługuje natomiast zdolność sądowa, to jest zdolność do występowania w postępowaniu jako strona, np. w postępowania sądowoadministracyjnym. Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i nie mających takiej osobowości, jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Skarżące Stowarzyszenie podało przykład, że do takich sytuacji odnosi się art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA; dalej "P.p.s.a."). Zdolność sądową w sprawach dotyczących interesów osób trzecich organizacje społeczne będą posiadały wówczas, gdy przepisy prawa dopuszczają je do działania w postępowaniu, którego wynik podlega sądowej kontroli.
Wnoszący skargę podkreślił, że stowarzyszenie (zwykłe) nie posiada osobowości prawnej, choć z mocy ustawy ma zdolność prawną, tak więc posiada zdolność sądową i procesową, pomimo braku osobowości prawnej. Stowarzyszenie zwykłe nabywa zdolność prawną, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia uzyskania informacji o założeniu stowarzyszenia przez organ nadzorujący nie zakazano jego działalności, co oznacza, że może legalnie rozpocząć działalność.
Skarżące Stowarzyszenie powołało się także na orzecznictwo sądowe (wyrok z dnia 9 listopada 2009 r., VIII SA/Wa 605/10), w którym przyjęto, że skoro ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to uprawniony jest pogląd, że prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjnoprawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa.
Stowarzyszenie podniosło wreszcie, że gdy idzie o sposób reprezentacji stowarzyszenia zwykłego to zgodnie z art. 40 P.s. w regulaminie stowarzyszenia należy wskazać przedstawiciela reprezentującego to stowarzyszenie. Przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie może – działając w imieniu tego stowarzyszenia –złożyć stosowny wniosek w organie właściwym do wydania decyzji w konkretnej sprawie. Kolegium powinno więc uznać, że wniosek został prawidłowo podpisany przez przedstawiciela regulaminowego Stowarzyszenia i wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Przedstawione stanowisko jest zgodne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., II OSK 1756/13.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OSK 1308/11, II OSK 311/14 oraz II OSK 2525/12.
Wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., II SA/Ke 126/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił postanowienia obu instancji. Wskazał przy tym, że nie podziela argumentacji Kolegium. Sąd wyjaśnił, że przywołany przez organ wyrok Sądu Najwyższego dotyczy procedury cywilnej, która w sposób odmienny reguluje kwestie zdolności sądowej i zdolności procesowej aniżeli czyni to K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odwołał się natomiast do treści wyroku z dnia 24 września 2014 r., II OSK 1756/13, w którym wskazano, iż rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego dotyczące stowarzyszeń zwykłych zasadne jest w sferze stosunków prawa cywilnego, ale nie powinno być w sposób automatyczny przenoszone na sferę stosunków publicznoprawnych.
Przechodząc do rozważań prawnych Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Z kolei zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. w sprawie dotyczącej innej osoby organizacja społeczna może występować z żądaniem: wszczęcia postępowania jak i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że cytowany przepis nie zawęża legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem tylko do organizacji społecznych posiadających osobowość prawną, tak więc z wnioskiem o wszczęcie postępowania może wystąpić także organizacja nieposiadająca osobowości prawnej. Taką właśnie organizacją jest skarżące Stowarzyszenie.
Zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca uznał, że z wnioskiem o jakim mowa w art. 31 K.p.a. nie może wystąpić organizacja społeczna nieposiadająca osobowości prawnej, wówczas przepis ten miałby inne brzmienie i wskazywał, że z wnioskiem mogą wystąpić tylko wszyscy członkowie takiej organizacji (stowarzyszenia); ewentualnie art. 29 K.p.a. miałby inne brzmienie i precyzował, że stronami mogą być tylko organizacje społeczne posiadające osobowość prawną, a w przypadku organizacji nieposiadających osobowości prawnej – ich członkowie.
Odnosząc się do Prawa o stowarzyszeniach Sąd podkreślił, że stowarzyszenie zwykłe musi mieć reprezentującego je przedstawiciela. Tak więc również z tej regulacji wynika, że w postępowaniu administracyjnym nie występują wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego, ale reprezentujący takie stowarzyszenie przedstawiciel. Brak jest także w K.p.a. przepisów, które wymagałyby od przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego, a więc organizacji społecznej nieposiadającej osobowości prawnej, dodatkowego umocowania przez wszystkich jego członków do występowania z wnioskami przewidzianymi przez procedurę administracyjną.
Sąd zajął także stanowisko w odniesieniu do orzecznictwa, na które powołało się Kolegium w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że dotyczą one postępowania sądowoadministracyjnego oraz głównie kwestii związanej z niemożnością umocowania przez przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego profesjonalnego pełnomocnika, a to w związku z niemożnością zaciągania przez tego przedstawiciela zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia (kwestia zapłaty wynagrodzenia dla profesjonalnego pełnomocnika).
W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie tego samego organu zostały wydane z naruszeniem art. 61a K.p.a.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości jednocześnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie miało dojść do bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska wyrażone w zaskarżonym wyroku. Podkreśliło, że Stowarzyszenie [...] jest stowarzyszeniem zwykłym, a więc uproszczoną formą stowarzyszenia nie posiadającą osobowości prawnej. Konstrukcja takiego stowarzyszenia przewiduje powołanie przedstawiciela je reprezentującego, jednakże analiza art. 43 pkt 1 P.s. pozwala uznać, że tego rodzaju podmiot nie posiada organów. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie nie jest organem.
Kolegium doszło dalej do przekonania, że z wymienionych względów legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego. Przedstawiciel wskazany w regulaminie może je reprezentować, lecz jedynie wówczas, gdy pozostali członkowie stowarzyszenie upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Organ dodał wreszcie, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do działania przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego powinno być pełnomocnictwo podpisane przez wszystkich członków. Nie jest natomiast takim dokumentem regulamin, który statuuje stowarzyszenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W skardze kasacyjnej Kolegium przedstawiło jeden tylko zarzut dotyczący powiązanych przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. i wskazało, że jego zdaniem Sąd błędnie ocenił, iż w sprawie miało dojść do bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia (zawierający żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).
W ocenie organu skarżącego kasacyjnie – ujmując to skrótowo – rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania było konieczne i uzasadnione, ponieważ wniosek Stowarzyszenia [...] nie został oparty na pełnomocnictwie wszystkich członków udzielonym jego reprezentantowi.
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że poza sporem jest fakt, iż na etapie postępowania administracyjnego nie wszyscy członkowie Stowarzyszenia udzielili pełnomocnictwa jej przedstawicielowi – Z. P. do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] 2012 r., [...].
Spór prawny wynikły na kanwie powyższego stanu faktycznego dotyczy tego:
- – czy wniosek podpisany przez samego tylko przedstawiciela ustanowionego w regulaminie, reprezentującego stowarzyszenie zwykłe bez dodatkowego umocowania, mógł prowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanych postanowień);
- – czy jest wręcz przeciwnie – że do złożenia takiego żądania konieczne jest legitymowanie się przez przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego pełnomocnictwem wszystkich członków owego stowarzyszenia?
W obu postanowieniach Kolegium powołało się na orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 14 grudnia 2012 r., I CSK 234/12, Lex 1307997) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1308/11; wyrok z dnia 10 lipca 2014 r., II OSK 311/14, wyrok z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12 oraz wyrok z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 2086/13) wywodząc, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma zdolności prawnej, a reprezentujący je przedstawiciel nie jest organem, to oznacza, że takie stowarzyszenie może działać przed administracją publiczną oraz sądami tylko i wyłącznie w oparciu o umocowanie pochodzące od wszystkich jego członków.
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach opowiedział się za poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., II OSK 1756/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) i uznał, że brak zdolności do zaciągania we własnym imieniu zobowiązań nie przekłada się automatycznie na sferę stosunków publicznoprawnych, w szczególności nie wyklucza możliwości działania stowarzyszeń zwykłych w oparciu o przepisy, które to przewidują (art. 29 i art. 31 § 1 K.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i jednocześnie podziela pogląd przedstawiony przez Kolegium. To jednak – co trzeba podkreślić – nie okazało się wystarczającym argumentem przemawiającym za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu z innych przyczyn, co zostanie wyjaśnione w końcowej części niniejszego uzasadnienia.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań prawnych Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że regulacja – której brzmienie stanowi źródło wynikłego w orzecznictwie sporu wokół sposobu reprezentacji stowarzyszeń zwykłych (art. 40 P.s.) – została obecnie istotnie zmieniona i doprecyzowana. Trzeba jednak zaznaczyć, że kontrola legalności przeprowadzona została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przez pryzmat pierwotnej treści relewantnych regulacji ustawowych. W ich świetle sprawę oceni także Naczelny Sąd Administracyjny.
Art. 40 ust. 1 P.s., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia postanowień kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji, stanowił, że "uproszczoną formą stowarzyszenia jest stowarzyszenie zwykłe, nieposiadające osobowości prawnej". Ustawodawca wskazał dalej, że "osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie" (art. 40 ust. 2 P.s.).
Cytowane przepisy prowadzą do wniosku, że stowarzyszenie zwykłe tworzą wszyscy jego członkowie, a sposób ich działania określa regulamin.
Analiza kolejnych przepisów rozdziału 6 P.s., a w szczególności przepisu art. 43 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który je reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia.
Ponadto zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 P.s. obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie.
Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że również w postępowaniach, w których stowarzyszenie korzysta z uprawnień publicznoprawnych, to jest postępowaniach administracyjnych czy sądowoadministracyjnych osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia na potrzeby czynienia użytku z tych praw publicznoprawnych.
Zaznaczyć trzeba, że stowarzyszeniu zwykłemu przysługuje oczywiście co do zasady legitymacja do działania w postępowaniu administracyjnym, jednakże może ono czynić z niej użytek tylko, gdy wynika to z umocowania udzielonego przez wszystkich członków tego stowarzyszenia. Podmiotowość stowarzyszenia zwykłego ukształtowana została bowiem jako pochodna podmiotowości prawnej jego członków (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanych postanowień). Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego.
Za źródło takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, oraz z dnia 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko przedstawione przez Kolegium w skardze kasacyjnej za trafne.
Jak już zasygnalizowano, powyższe nie okazało się wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także – "jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu".
W niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach odpowiadał prawu w powyższym sensie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w konkretnych okolicznościach sprawy organ przedwcześnie bowiem uznał, iż zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postepowania z wniosku Stowarzyszenia [...]. Odmowa wszczęcia postępowania jest formą załatwienia wniosku, która wyklucza merytoryczne rozpoznanie zawartego w nim żądania. Orzekając o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ w sposób najdalej idący ogranicza prawo wnioskodawcy, powodując, że jego wniosek staje się bezskuteczny a limine. Z tych powodów należy się opowiadać za daleko idącą ostrożnością, gdy chodzi o korzystanie z kompetencji określonej we wskazanym przepisie, zwłaszcza, gdy odmowa wszczęcia postepowania opierać się ma na fakcie niedopełnienia wymogów wynikających z przepisów budzących kontrowersje interpretacyjne.
W niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało zwrócić uwagę na obowiązek Kolegium wynikający z art. 9 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek".
Trzeba zaznaczyć, że przedstawiciele Stowarzyszenia [...] w trakcie czynności następujących po złożeniu wniosku nie pozostawali bierni i dostarczyli organowi szereg dokumentów, które bezpośrednio dotyczyły ich umocowania. Przedłożyli między innymi zgodę na wystąpienie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] wyrażoną przez większość członków Stowarzyszenia.
Współdziałanie z organem zainteresowanych osób działających na rzecz Stowarzyszenia [...] oraz podejmowanie przez nie starań w celu spełnienia nałożonych obowiązków może świadczyć, że osoby te zasadniczo zdawały sobie sprawę z potrzeby wykazania swego umocowania, nie mając jednak świadomości skutków prawnych pominięcia zgody kilku, albo chociażby nawet jednego członka Stowarzyszenia.
W opisanych okolicznościach rolą Kolegium było wyczerpujące wyjaśnienie reprezentantom Stowarzyszenia powodów wezwania do przedłożenia umocowania od wszystkich jego członków. Wskazać należało także czytelnie konsekwencje prawne nie zastosowania się do wezwania.
Kolegium nie zrealizowało powyższego obowiązku, a przez to przedwcześnie (w kontekście standardów postępowania wynikających art. 9 K.p.a.) odmówiło Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Z tych powodów wyrok uchylający zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające uznać należało za odpowiadający prawu.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na konieczność uwzględniania przez Kolegium – po zwrocie akt administracyjnych – nowego brzmienia relewantnych przepisów Prawa o stowarzyszeniach (zwłaszcza art. 40 i 41a tej ustawy).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 (in fine) P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.