Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 949/18, po rozpoznaniu skargi [...], uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
(I) Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a oraz w powiązaniu z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) poprzez błędne ustalenie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] zostały wydane przedwcześnie, ponieważ orzekające w sprawie organy, ustalając obszar oddziaływania obiektu, pominęły analizę przymiotu strony [...] uwzględniającą przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska oraz wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nakaz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy w sprawie zostało należycie wyjaśnione i uzasadnione, że działki nr ew. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], przez co [...] nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego i wagi najazdowej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], a tym samym skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] winna zostać oddalona jako niezasadna.
(II) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia indywidualnego i konkretnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy, stanowią źródło przepisów odrębnych, na podstawie których wyznacza się obszar oddziaływania obiektu, uwzględniając przy tym potrzebę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy źródłem przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane może być jedynie akt normatywny powszechnie obowiązujący, a obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich ma charakter wtórny w stosunku do działań organu związanych z ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu i wyznaczeniem kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ aktualizuje się po dokonaniu wskazanych czynności.
Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Na wstępie wskazać należy, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.
Wskazać należy, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego winien być interpretowany łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, który wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz w szczególnych przypadkach przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
Powyższe unormowanie świadczy o tym, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc – jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego oznacza, że w razie etapowania inwestycji właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wybranych obiektów dokonuje sprawdzenia wniosku w kontekście warunków ustalonych dla całości inwestycji.
Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. Zaznaczyć przy tym należy, że projekt zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z tego wynika, że wolą ustawodawcy było, aby także w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3035/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy zauważyć, że w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu do chowu trzody chlewnej o obsadzie 2000 sztuk tuczników w systemie rusztowym (łącznie 280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie budynku gospodarczego oraz wagi, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].
Decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., której kontroli w postępowaniu nieważnościowym domaga się [...], dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, kategoria budynku II i budowy wagi najazdowej – kategoria obiektu VIII, a więc części wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego.
Organy, oceniając kwestię przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. o pozwoleniu na budowę nie wzięły pod uwagę, że inwestycja objęta tym pozwoleniem stanowi jedynie część zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]o warunkach zabudowy. Tymczasem ocena legitymacji procesowej skarżącego powinna być dokonywana w kontekście oddziaływania całego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu do chowu trzody chlewnej o obsadzie 2000 sztuk tuczników w systemie rusztowym (łącznie 280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie budynku gospodarczego oraz wagi, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. W tym kontekście słuszne było stanowisko Sądu I instancji o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji z uwagi na przedwczesne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Organ winien zbadać legitymację procesową skarżącego mając na uwadze planowaną inwestycję jak całość.
Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż nie ulega wątpliwości, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nieprawidłowo Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymienił ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wśród przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji, niezasadnie Sąd I instancji nakazał organom ocenić interes prawny skarżącego pod kątem wymagań wynikających z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. Uchybienia te, wobec wyżej przeprowadzonych rozważań, nie miały jednak wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.