Uzasadnienie
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...], przyznającą B. M. płatność jednolitą i uzupełniającą na rok 2004 w łącznej wysokości 0,00 zł z uwagi na zawyżenie przez wnioskodawcę powierzchni gruntów zgłoszonej we wniosku.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, iż zadeklarowana przez wnioskodawcę powierzchnia gruntów rolnych została zawyżona w zakresie jednolitej płatności obszarowej o 4,40 ha oraz w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej o 4,40 ha. Skutkiem tak ustalonego stanu faktycznego była odmowa udzielenia wnioskodawcy płatności w danym roku kalendarzowym w zakresie jednolitej płatności obszarowej, zgodnie z art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 oraz w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej, zgodnie z art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Jednocześnie organ ten stwierdził, iż bez wpływu na trafność rozstrzygnięcia pozostaje fakt niewłaściwego zatytułowania decyzji organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. M. podniósł, iż z dniem 18 marca 2002 r. wydzierżawił od L. M. grunt o pow. 11,10 ha na okres 10 lat. Po upływie 2 lat właściciel nieruchomości zmarł, a jego następca prawny J. M. w maju 2004 r. zwrócił się do niego z propozycją rozwiązania umowy, celem uregulowania spraw spadkowych po L. M. Skarżący wskazał także, iż z J. M. uzgodnili wówczas, że wniosek o przyznanie dopłat złoży jedynie dzierżawca, a następca prawny właściciela nieruchomości nie będzie zaś składał tego wniosku, gdyż nie jest zainteresowany dopłatami, a jego zamiarem jest jedynie chęć przeprowadzenia wszystkich formalności związanych ze sprawą spadkową. Z tego względu skarżący postanowił zgodzić się na rozwiązanie umowy bez przewidzianego jej postanowieniami okresu wypowiedzenia, złożył jednak wniosek o przyznanie płatności do gruntów objętych dotychczasową umową.
Po złożeniu zaś tego wniosku w Urzędzie Gminy w W. i jego sprawdzeniu przez pracownika Powiatowego Biura z P. był przekonany, że wniosek spełnia wszystkie wymogi. Skarżący wskazał ponadto, iż w sierpniu 2004 r. otrzymał zawiadomienie w sprawie wyjaśnienia nieprawidłowości we wniosku. Po wyjaśnieniu tychże nieprawidłowości uzyskał zapewnienie, iż zaistniała pomyłka poddana zostanie korekcie, lecz 25 stycznia 2005 r. otrzymał decyzję odmowną. B. M. podkreślił, iż od 2002 r. nieprzerwanie dzierżawi przedmiotową nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 20 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego w P. z dnia [...] grudnia 2004 r., stwierdzając, że obie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na naruszenie przez organy obu instancji art. 7 k.p.a, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu organy prowadzące postępowanie nie ustaliły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności nie wyjaśniły czy wnioskodawca mógł być uznany za "producenta rolnego" na użytek przyznania żądanych płatności jako faktyczny posiadacz gruntu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 ust. l i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, póz. 40, ze zm.). Zgodnie bowiem z tymi przepisami, płatności te przysługują posiadaczowi gospodarstwa rolnego na będące w jego posiadaniu grunty rolne o powierzchni nie mniejszej niż l ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.
Sąd podkreślił, iż bezspornym w niniejszej sprawie był fakt, iż do dnia 27 maja 2004 r. skarżący był dzierżawcą nieruchomości rolnej o pow. 11,10 ha, zgodnie z pisemną umową dzierżawy, zawartą przez niego z L. M. W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący wskazał, iż formalne "rozwiązanie" na piśmie, umowy dzierżawy, nie było jednak jednoznaczne z zaprzestaniem gospodarowania, czy też użytkowania przez niego spornego gruntu. Zdaniem Sądu oznaczać to mogło, iż intencją skarżącego było w istocie zgłoszenie w odwołaniu żądania przeprowadzenia dodatkowego dowodu z zeznań świadka - właściciela gruntu. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tych kwestii dowodowych, nie wyjaśniając kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii posiadania gruntu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego.
Sąd stwierdził ponadto, iż po ustaleniu kto faktycznie był posiadaczem spornego gruntu do obowiązków organu orzekającego należało skonfrontowanie tych ustaleń z kolejną przesłanką przewidzianą w art. 2 ust. 2 ww. ustawy tj. przesłanką "prowadzenie jednej uprawy" przez producenta rolnego w znaczeniu przyjętym w art. 2 ust. l tej ustawy.
W ocenie Sądu w kategoriach niedopełnienia przez organy orzekające obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a. postrzegać należy także zawarte w decyzjach ustalenie, iż zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia gruntów rolnych została zawyżona w zakresie jednolitej płatności obszarowej o 4,40 ha oraz w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej o 4,40 ha. Lapidarność owego stwierdzenia dowodzi niezbicie, iż organ prowadzący postępowanie nie wykazał w oparciu, o jakie dowody przyjął ową okoliczność za udowodnioną.
Zdaniem Sądu organ naruszył też zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.), nie pouczając skarżącego o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także o wstrzymaniu się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu potwierdzającego jej zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwaniu strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał również na naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, iż całokształt regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie przytoczył dopiero organ odwoławczy, posiłkując się w tym względzie metodą technicznego przywołania artykułów wspomnianego rozporządzenia, nie dokonując jednak wykładni tych przepisów, znaczenia poszczególnych słów i terminów w nich zawartych, co stanowiło także naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady udzielania informacji stronom faktycznej i prawnej.
W świetle tych zasad błędne było również sformułowanie przez organ I instancji osnowy rozstrzygnięcia, które wprowadza w błąd stronę, gdyż prima facie wydaje się, iż decyzja posiada charakter pozytywny, zaspakajający żądanie strony, gdy de facto jest to decyzja odmowna, kwota "przyznanych" płatności wynosi bowiem 0,0 zł.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, przy braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony skorzystał z uprawnienia, wynikającego z art. 138 § l pkt l k.p.a.. Uprawnienie to bowiem zastrzeżone zostało dla sytuacji, gdy organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, a ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, w rozumieniu art. 7 k.p.a. W sytuacji zaś, gdy przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu było rozważenie możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po uprzednim wykluczeniu możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., celem uzupełnienia dowodów i materiałów w tej sprawie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Łódzkiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § l pkt l lit. c. ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz.270) w zw. z art. 77 k.p.a., 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji obu instancji mimo, że z przebiegu postępowania wynika, że organ w należyty sposób prowadził postępowanie dowodowe, a uchybienia w zakresie treści uzasadnienia nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu wskazał, iż stosownie do art. 140 k.c. z faktu przysługiwania prawa własności nieruchomości wynika uprawnienie właściciela do korzystania z tej nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Z prawem własności rzeczy związane jest więc domniemanie posiadania tej rzeczy. Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 77 k.p.a. dokonuje ustaleń stanu faktycznego nie tylko opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na podstawie domniemań. Skoro – wobec złożonego przez właściciela spornej działki oświadczenia o jej posiadaniu - brak było podstaw do wzruszenia tego domniemania, organ prawidłowo ustalił, iż posiadaczem gruntów jest właściciel, co potwierdza wypis z ewidencji gruntów.
Zdaniem pełnomocnika organu wnioskodawca został poinformowany przez organ o dokonanym z urzędu - na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, złożonych do akt dokumentów dotyczących zawarcia i rozwiązania umowy dzierżawy oraz oświadczenia właściciela nieruchomości - ustaleniu odnośnie posiadania spornej działki gruntu, a mimo tego nie zgłosił w tym zakresie żadnych wniosków dowodowych. Również w odwołaniu nie kwestionował okoliczności rozwiązania umowy dzierżawy ze skutkiem natychmiastowym, a jedynie podnosił, iż umówił się z byłym wydzierżawiającym, że to on złoży wniosek o dopłaty. Takie ustalenia – zdaniem pełnomocnika organu - jednak wiążą tyko strony i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność posiadania gruntów przez byłego wydzierżawiającego nie była, nawet w odwołaniu, przez wnioskodawcę kwestionowana.
Pełnomocnik organu przyznał, iż zaniechano poinformowania strony przed wydaniem decyzji w trybie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., iż ma prawo zapoznać się z materiałem dowodowym. Zważywszy jednak na to, że strona w toku całego postępowania nie zgłosiła żadnych wniosków dowodowych, ani nie wnosiła zastrzeżeń co do ustaleń faktycznych, podnosząc jedynie, iż umówiła się z byłym wydzierżawiającym, że to ona złoży wniosek o dopłaty, naruszenie tego przepisu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto rzeczywiście treść uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełnia kryteriów z art. 107 § 3 k.p.a.. Zdaniem pełnomocnika organu Sąd nie wyjaśnił jednak w uzasadnieniu wyroku, w jaki sposób naruszenie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Do stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie – zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną - nie miał również zastosowania art. 44 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2419/2001, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika bowiem, że wniosek B. M. nie był poprawny pod względem faktycznym, a rolnik nie podjął żadnych działań, aby wykazać, iż jest niewinny. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, iż w art. 6-16 k.p.a. zawarte są ogólne zasady postępowania i zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny, podstawy uchylenia decyzji nie może stanowić naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, a zasady te służyć mogą co najwyżej do wykładni innych przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania dowodowego i w konsekwencji na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Mając na uwadze materiał dowodowy zebrany w tej sprawie ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.
Błędem organów obu instancji było bowiem – jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – niedokonanie ustaleń faktycznych co do tego, czy B. M. spełnia w stosunku do wszystkich podanych przez niego we wniosku działek przesłanki do uzyskania płatności bezpośrednich określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40). Przepis ten stanowi, iż osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 2 w/w ustawy).
Posiadania w rozumieniu tego przepisu nie należy rozumieć jedynie jako posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przyznawanie producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej ma na celu poprawę efektywności ekonomicznej i produktywności gospodarstw rolnych oraz ma umożliwić utrzymywanie gruntów rolnych przez producentów w dobrej kulturze rolnej, zgodnie z wymogami ochrony środowiska. Środki te powinny więc trafiać do osób, które konkretne grunty uprawiają, powodując w ten sposób również rozwój własnych gospodarstw.
W świetle uregulowań zarówno prawa wspólnotowego, jak i prawa krajowego obowiązujących w tym zakresie posiadanie gruntów rolnych, będące przesłanką do przyznania płatności bezpośrednich należy więc rozumieć nie tylko w kategoriach prawa rzeczowego, lecz bardziej w znaczeniu funkcjonalnym, związanym z uprawą danego gruntu przez konkretnego producenta rolnego i utrzymywaniem go w dobrej kulturze rolnej.
W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, wskazując w nim między innymi działki, które nie były jego własnością, lecz które – jak twierdził w odwołaniu – uprawiał na podstawie umowy dzierżawy zawartej z L. M. Po śmierci wydzierżawiającego, na prośbę jego spadkobiercy J. M. wnioskodawca wyraził zgodę na formalne rozwiązanie umowy, dalej jednak uprawiając sporne grunty. Ponieważ co do tych samych działek wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich złożył również J. M., organ opierając się jedynie na wypisie z ewidencji gruntów oraz na złożonym przez właściciela oświadczeniu o posiadaniu tych działek uznał, iż skarżący posiadaczem tych działek być nie może.
Samo oparcie się przez organ na domniemaniu posiadania nieruchomości przez właściciela było niewystarczające dla ustalenia spełnienia, bądź nie przez skarżącego przesłanek do uzyskania płatności bezpośrednich na te działki. Wobec twierdzeń wnioskodawcy zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji organ odwoławczy powinien powziąć wątpliwości, kto faktycznie jest posiadaczem spornych działek, gdyż dzierżawcy są również posiadaczami zależnymi w rozumieniu art. 336 k.c. i znając dane osobowe właściciela tych nieruchomości, ustalić kto faktycznie działki te uprawiał, zgodnie z przepisami działu II rozdziału 4 k.p.a..
Należy także zwrócić uwagę na przepis art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, z którego wynika, iż obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Pełnomocnik organu stwierdził w skardze kasacyjnej, że przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, chociaż żaden z organów w uzasadnieniu decyzji do tego się nie odniósł. Organy, posiadając informację o tym, że skarżący być może nadal uprawia na podstawie ustnej umowy dzierżawy dane grunty, nie dokonały bowiem rzetelnej kontroli złożonego niego wniosku pod względem jego zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy.
Powoływanie się przez organ na małą aktywność strony w przeprowadzeniu dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezasadne, gdyż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności sam organ ma obowiązek przeprowadzić te dowody i wyjaśnić okoliczności, mające znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a strona ma obowiązek jedynie współdziałania w realizacji tego obowiązku. Również powoływanie się przez pełnomocnika organu w skardze kasacyjnej na pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA, iż " organy prowadzące postępowanie, które wyczerpały możliwości dokonania niezbędnych dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń dotyczących faktów, są uprawnione do przyjęcia odpowiadającej logicznie dopełniającym się ustaleniom wersji zdarzeń" jest w tej sytuacji nieuprawnione, skoro organy prowadzące to postępowanie nie wyczerpały możliwości dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, w ogóle nawet nie podejmując prób przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.
Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.