Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 149/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 191/20, oddalił skargę T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., nr KOC/111/Ar/19 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr WZ-187/2018 z dnia 22 listopada 2018 r., w której odmówiono T.W. ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z częścią usługową i panelami reklamowymi na elewacjach na dz. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. M. [...] w Dzielnicy [...] m.st. W. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego stanowił front działki, tj. odcinek równy długości około 20 m od strony ulicy M. Dodatkowo granice obszaru zostały nieznacznie poszerzone, tak aby przebiegały wzdłuż granic działek ewidencyjnych znajdujących się na analizowanym obszarze. W ocenie Kolegium granice obszaru analizowanego zostały określone prawidłowo.

Kolegium uznało, że: 1) inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z częścią usługową, stanowiłaby kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym;

2) w rejonie skrzyżowania ul. S., ul. L. i ul. M. znajdują się urządzenia reklamowe różnego typu i o różnych wysokościach, jednakże w zasobach archiwalnych organu brak jest dokumentów zezwalających na ich lokalizacje;

3) przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy 0,4, a więc na poziomie wnioskowanym przez inwestora jest niedopuszczalne z punktu widzenia zachowania ładu urbanistycznego, ponieważ średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej kształtuje się w przedziale od 0,14 do 0,3, zaś jego średnia wartość po odrzuceniu wartości skrajnych (poniżej 0,1) wynosi około 0,23;

4) nie jest możliwe ustalenie szerokości elewacji frontowych planowanego budynku wynoszącej ok 19 m, skoro wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej kształtuje się w przedziale od 8 m do 17 m, przy czym jego średnia wielkość dla tego rodzaju zabudowy wynosi 12,8 m;

5) nie jest możliwe ustalenie według wniosku inwestora wysokości planowanego budynku na poziomie 12 m, albowiem najwyższy budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się w analizowanym obszarze posiada wysokość 9,65 m, natomiast średnia wysokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 4,67 m, z kolei średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 7,51 m, zaś w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wartości te wynoszą odpowiednio 4,51 m i 7,51 m.

Ponadto Kolegium podniosło, że rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy obiektu o parametrach określonych przez wnioskodawcę, który nie zaakceptował wartości wskaźników dla planowanej inwestycji, wynikających z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, przedstawionych przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w piśmie z 29 sierpnia 2018 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.W., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. 1. naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") wobec błędnej oceny, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem naruszyłoby zasadę "dobrego sąsiedztwa", pomimo że:
2. a. szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawione we wniosku nie były sprzeczne z zasadą "dobrego sąsiedztwa", albowiem realizacja inwestycji, w szczególności wyznaczenie poszczególnych wskaźników nieznacznie tylko przekraczających średnie wartości w obszarze analizowanym, w żaden sposób nie zaburzyłoby dotychczasowego ładu przestrzennego;
3. b. istnienie na nieruchomości objętej wnioskiem szyldów reklamowych nie naruszałoby zasady "dobrego sąsiedztwa", jako że w obszarze analizowanym znajdują się również nieruchomości o funkcji mieszkalno-usługowej a nawet pawilon handlowo-usługowy, gdzie również umiejscowione są liczne szyldy reklamowe, zatem umieszczenie takich szyldów w żaden sposób nie zaburzyłoby dotychczasowego ładu przestrzennego;
4. 2. naruszenie prawa materialnego – § 1 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") – wobec braku zgody organu na wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy o wartości 0,4 pomimo, że istnienie takiej powierzchni zabudowy na nieruchomości w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego, co uzasadniało ustanowienie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zgodnie z wnioskiem;
5. 3. naruszenie prawa materialnego – § 1 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI – wobec braku zgody organu na wyznaczenie szerokości elewacji frontowej o szerokości do 19 m pomimo, że w obszarze analizowanym wartość średnia wynosi 22,29 m dla wszystkich budynków a na działce sąsiedniej znajduje się budynek o szerokości aż 71 m zatem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazywane przez wnioskującego były w zakresie szerokości elewacji frontowej niższe od średniej, tym samym brak było podstaw do wydania decyzji odmownej;
6. 4. naruszenie prawa materialnego – § 1 pkt 4 w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI – wobec braku zgody organu na wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 12 m pomimo, że w obszarze analizowanym istnieje budynek mieszkalno-usługowy o wysokości 9,65 m, zatem wybudowanie planowanego budynku o wysokości 12 m nie zaburzy ładu przestrzennego, a ponadto uzasadniało to ustanowienie innego wskaźnika wysokości elewacji frontowej, zgodnie z wnioskiem;
7. 5. naruszenie prawa materialnego – § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MI przez wyznaczenie zbyt małych granic obszaru analizowanego, bez uwzględnienia pełnej i rzeczywistej zabudowy terenów sąsiednich, którego to analiza nie pozwala na uzyskanie rzetelnej wiedzy co do możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu;
8. 6. naruszenie prawa materialnego – art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nadużycie władztwa planistycznego w sposób skutkujący nieuzasadnionym ograniczeniem prawa właściciela do zagospodarowania terenu oraz naruszający istotę prawa własności, jako że wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem w żaden sposób nie naruszałoby interesu publicznego ani też praw osób trzecich;
9. 7. naruszenie prawa procesowego – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 11 k.p.a. – w wyniku odmowy ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu pomimo, że projektowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego w sąsiedztwie i praktycznie w żaden sposób nie będzie odbiegała od istniejących budynków, wobec czego wydanie decyzji odmownej – w obliczu nieznacznego przekroczenia niektórych parametrów nowoprojektowanego budynku oraz tego, że te drobne różnice będą faktycznie niedostrzegalne – jest bezpodstawne, albowiem decyzja która bez uzasadnionych przyczyn ogranicza prawo właściciela do dysponowania nieruchomością niezrozumiała, nie spełnia wymogu przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan sprawy oraz argumentację mającą uzasadniać przedstawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że organ dokonał prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego dla projektowanej inwestycji, zgodnie z § 3 rozporządzenia MI, biorąc za podstawę front działki, tj. odcinek równy długości około 20 m od strony ulicy M. Tym samym nie przychylił się do stanowiska skarżącego, że obszar analizy został wyznaczony jako zbyt mały. Ponadto uznał, że ustalenie warunków zabudowy dla budynku o gabarytach podanych we wniosku z możliwością instalacji paneli reklamowych na elewacji budynku nie odpowiada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrokowi zaskarżonemu w całości zarzucono:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
2. 1. naruszenie § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MI przez przyjęcie, że obszar analizowany przyjęty do oceny został określony zgodnie z prawem, pomimo że obszar ten jest zbyt wąski, nie uwzględnia faktycznej szerokości frontu całej działki, która wynosi 30 m (nie zaś 20 m jak błędnie przyjęły organy oraz Sąd), przez co obszar analizowany powinien być znacznie większy i uwzględniać także inne nieruchomości;
3. 2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec błędnej oceny, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem naruszyłoby zasadę "dobrego sąsiedztwa", pomimo że:
4. a. szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawione we wniosku nie były sprzeczne z zasadą "dobrego sąsiedztwa", albowiem realizacja inwestycji, w szczególności wyznaczenie poszczególnych wskaźników nieznacznie przekraczających średnie wartości w obszarze analizowanym, w żaden sposób nie zaburzyłoby dotychczasowego ładu przestrzennego;
5. b. istnienie na nieruchomości objętej wnioskiem paneli reklamowych nie naruszałoby zasady "dobrego sąsiedztwa", jako że w obszarze analizowanym znajdują się również nieruchomości o funkcji mieszkalno-usługowej a nawet pawilon handlowo-usługowy, gdzie również umiejscowione są liczne panele reklamowe, zatem umieszczenie takich paneli w żaden sposób nie zaburzyłoby dotychczasowego ładu przestrzennego;
6. 3. naruszenie § 1 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI wobec braku zgody na wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy o wartości 0,4 pomimo, że istnienie takiej powierzchni zabudowy na nieruchomości w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego, co uzasadniało ustanowienie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zgodnego z wnioskiem;
7. 4. naruszenie § 1 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI wobec braku zgody na wyznaczenie szerokości elewacji frontowej o szerokości do 19 m pomimo, że w obszarze analizowanym wartość średnia elewacji frontowych wynosi 22,29 m dla wszystkich budynków a na działce sąsiedniej znajduje się budynek o szerokości aż 71 m, zatem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazywane przez wnioskującego były w zakresie szerokości elewacji frontowej niższe od średniej, tym samym brak było podstaw do wydania w postępowaniu administracyjnym decyzji odmownej;
8. 5. naruszenie § 1 pkt 4 w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI wobec braku zgody na wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 12 m pomimo, że w obszarze analizowanym istnieje budynek mieszkalno-usługowy o wysokości 9,65 m, zatem wybudowanie planowanego budynku o wysokości 12 m nie zaburzy ładu przestrzennego, a ponadto uzasadniało to ustanowienie innego wskaźnika wysokości elewacji frontowej, zgodnego z wnioskiem;
9. 6. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla nadużycia władztwa planistycznego przez organy, w sposób skutkujący niezasadnym oraz nadmiernym ograniczeniem prawa właściciela do zagospodarowania terenu oraz naruszający istotę prawa własności, jako że wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem w niniejszej sprawie żaden sposób nie naruszałoby interesu publicznego ani też praw osób trzecich;
10. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
11. 7. naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. – w wyniku aprobaty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla odmowy ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, pomimo że projektowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego w sąsiedztwie i praktycznie w żaden sposób nie będzie odbiegała od istniejących budynków, wobec czego wydanie decyzji odmownej – w obliczu nieznacznego przekroczenia niektórych parametrów nowoprojektowanego budynku oraz tego, że te drobne różnice będą faktycznie niedostrzegalne – było bezpodstawne, albowiem decyzja, która bez uzasadnionych przyczyn ogranicza prawo właściciela do dysponowania nieruchomością niezrozumiała, nie spełnia wymogu przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;
12. 8. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nie przeprowadzenie wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie oraz mało wnikliwą analizę zebranych dowodów, w szczególności wobec pobieżnego zbadania map znajdujących się w aktach sprawy, co doprowadziło do błędnej oceny w zakresie szerokości frontu działki, która powinna wynosić 30 m, nie zaś 20 m jak przyjął to błędnie Sąd za organami.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie – w przypadku oceny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – wydanie wyroku reformatoryjnego oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż (z powodu wskazanego poniżej) nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły zostać poddane ocenie.

Sąd I instancji, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, nie dostrzegł, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego nastąpiło w oparciu o uznanie za front działki, jej części o długości ok. 20 m, oznaczonej na mapie sytuacyjno-wysokościowej (będącej załącznikiem nr 1 do decyzji Zarządu z 22 listopada 2022 r.) jako odcinek łączący punkty A i D, bez stosownego uzasadnienia, w sytuacji w której działka ta przylega do drogi również w części stanowiącej odcinek (oznaczony na ww. mapie) łączący punkty D i F o długości ok 30 m. i nieuwzględnienia faktu załączenia przez wnioskodawcę do wniosku o ustalenie warunków zabudowy projektu koncepcyjnego wraz ze szkicem poglądowym, z których wynika zamiar realizacji wjazdu z obu wymienionych wyżej części działki. W tych okolicznościach określeniu frontu działki powinno towarzyszyć uzasadnienie powodów przemawiających za przyjęciem tej a nie innej części działki za jej front.

Należy zaznaczyć, że uznanie danej części działki za jej front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia MI wymaga uwzględnienia zarówno zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz uwarunkowań wynikających z położenia i funkcji planowanej zabudowy, jak również stanowiska inwestora w tym zakresie (por. wyroki NSA z: 29.03.2011 r., II OSK 555/10, LEX nr 1080358; 3.02.2017 r., II OSK 707/16, LEX nr 2328917; 3.10.2019 r., II OSK 2730/17, LEX nr 2865961).

Zważywszy na powyższe należało uznać za zasadny zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MI i związany z nim zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Zakwestionowanie poprawności wyznaczenia granic obszaru analizowanego sprawia, że kontrola zgodności z przepisami rozporządzenia MI ustalenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu na działce wskazanej przez wnioskodawcę jest przedwczesna. Z tego też względu pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły zostać poddane ocenie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu w zakresie uwarunkowań odnoszących się do określania frontu działki, o której mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.