Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 205/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia 20 października 2020 r., znak: DON.7200.186.2020.MB, GINB, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówił na wniosek skarżącego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z 14 września 2018 r., znak: WOA.7721.525.2017.RD, którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza z 29 listopada 2017 r., nr 117/17, i nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w K. i uporządkowanie terenu.
W ocenie GINB, po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracyjne postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez sąd. W niniejszej zaś sprawie wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 15/20, WSA w Poznaniu oddalił skargę na ww. decyzję WINB i wyrok ten stał się prawnomocny. Dlatego w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB, co też odpowiada treść uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OPS 6/09.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący.
Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy ww. własne postanowienie.
Organ nadzorczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone ww. postanowieniu oraz wyjaśnił, że sąd administracyjny oceniając legalności decyzji administracyjnej bada z urzędu, czy taka decyzja obarczona jest którąś z wad nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto GINB wskazał, że w postanowieniu pierwszoinstancyjnym nie odniesiono się szczegółowo do wskazanych we wniosku przesłanek mających uzasadniać stwierdzenie nieważności. Jednak powołany we wniosku o ponowne rozpoznanie brak możliwości wykonania decyzji z uwagi na odpowiedzialność karną (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.), nie został w żaden racjonalny, logiczny i spójny sposób uzasadniony.
Skarżący wskazał, że wykonanie decyzji naraziłoby go na odpowiedzialność karną, na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. GINB wyjaśnił, że przepisy te nie dotyczą nałożonych obowiązków, lecz normują odpowiedzialność za niewykonywanie decyzji i utrudnianie czynności, a tym samym odpowiedzialności tej skarżący może podlegać właśnie z tytułu niewykonania kwestionowanej decyzji, a nie jak twierdzi z powodu jej wykonania.
Zdaniem GINB, nie sposób tym samym uznać, że kwestia ta nie była przedmiotem oceny WSA w Poznaniu, tym bardziej, że przepisy te nie uległy zmianie od dnia wydania wyroku.
Organ odnosząc się do podniesionych we wniosku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., wskazał, że brak jest jakichkolwiek okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że WSA w Poznaniu nie ocenił ww. decyzji WINB pod kątem wystąpienia wad z przywołanego przepisu. GINB zaznaczył, że nie może budzić wątpliwości, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego zawsze jest istnienie podstawy prawnej zaskarżonego aktu, jak i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ ocenił, że skoro Sąd oddalił skargę, a więc uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, to oczywiste jest, że nie pominął przy tej ocenie także ewentualnego naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, tj. rażącym.
Dodatkowo GINB wskazał, że ww. wyrok WSA w Poznaniu nie posiada uzasadnienia, a więc nie jest możliwe poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd oddalając skargę, co jednak nie uprawnia do przyjęcia, że pominął ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia którejkolwiek przesłanki nieważnościowej. GINB, powołując się na ww. uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 6/09 wyjaśnił, że w przypadku niesporządzenia uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, możliwa jest odmowa wszczęcia postępowania, a badanie wniosku na etapie przed wszczęciem postępowania "będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji".
Reasumując organ wskazał, że stan techniczny, konstrukcja, a także podnoszone przez skarżącego usytuowanie budynku – były badane w postępowaniu zwykłym (wynika to wprost z uzasadnienia kwestionowanej decyzji). Sąd zaś orzeka na podstawie akt sprawy i ocenia bez względu na treść skargi i zakres zarzutów i wniosków zgodność z prawem decyzji w całości, a nie tylko jej fragmentów (np. samej osnowy rozstrzygnięcia). GINB wyjaśnił, że nie można było przyjąć, że podnoszone przez skarżącego okoliczności w przedmiotowej sprawie mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej z uwagi na "uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy".
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jego uchylenia oraz stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z załączonego pisma PINB w Kaliszu z 18 czerwca 2020 r. i tytułu wykonawczego celem wykazania, że powołana we wniosku okoliczność dotycząca sankcji karnych zaistniała.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 205/21, oddalając skargę, wskazał, że okoliczność oddalenia skargi przez WSA w Poznaniu na ww. decyzję WINB prawidłowo została dostrzeżona i przywołana przez organ. Prawidłowo również została oceniona. GINB właściwie bowiem przyjął, iż stanowi ona przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. Na potwierdzenie swojej oceny Sąd I instancji powołał się na treść art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz na ww. uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 6/09. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności.
Jego istotną treścią zatem jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Taki wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 K.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA: z 9 października 2018 r., II OSK 2448/16; z 2 października 2015 r., II OSK 205/14; z 3 czerwca 2015 r., I OSK 1777/14).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności nie wskazał na takie okoliczności (mogące mieć znaczenie w kontekście art. 156 § 1 K.p.a.), które nie byłyby objęte badaniem przez WSA w Poznaniu. W takiej zaś sytuacji nie było możliwe przystąpienie do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów i należało wydać postanowienie przewidziane w ww. art. 61a § 1 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zarzucić organom orzekającym naruszenia przepisów procesowych. Stwierdzić bowiem należy, iż wobec słuszności zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 61a § 1 K.p.a., organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie.
Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd nie uznał za celowe przeprowadzenia dowodu z dokumentów, o które wnosił skarżący, bowiem WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Po 15/20 oddalił skargę na tą decyzję. To tym orzeczeniem, na podstawie art. 170 p.p.s.a., związany jest nie tylko Sąd i organy orzekające w niniejszym postępowaniu, ale także inne sądy i inne organy państwowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i uchylenie postanowienia GINB; względnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 127 § 3 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej;
- - art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 127 § 3 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej;
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., z których to przepisów wynika, że sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia tego co ustalił organ, lecz powinien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. Przyjęcie przez WSA w Warszawie stanu faktycznego, który GINB ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i w zw. z art. 61a K.p.a. przez oddalenie skargi na skutek wadliwego przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., a w konsekwencji istnieje uzasadniona podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tym zakresie Sąd I instancji właściwie oddalił skargę "zwykłą" na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak i w sposób spełniający wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnił wyrok, oceniając legalność zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji nie naruszył także wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów, w tym art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Taka zaś ocena wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy trafnie zastosowano zasadę prawną wynikającą z uchwały NSA o sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z tą uchwałą "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.".
Mając na względzie treść ww. zasady prawnej należy stwierdzić, że podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności były przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Po 15/20 bądź nie mają znaczenia dla wyniku sprawy.
Ze swej istoty ww. wyrok dotyczył oceny, że przedmiotem postępowania jest budynek, który z uwagi na zły stan techniczny wymaga rozbiórki. W trakcie postępowania zmierzającego do wydania ww. nakazu rozbiórki skarżący podnosił argumentację dotyczącą okoliczności związanych z funkcjonowaniem pobliskiej drogi, wydaniem pozwolenia na budowę dla Trasy [...] oraz pominięciem skarżącego w postępowaniu o wydanie tego pozwolenia na budowę; okoliczności związanych z brakiem poszerzenia pasa drogowego, i że zarządca drogi nie deklarował partycypacji w kosztach rozbiórki lub remontu budynków na nieruchomości skarżącego (nie objęto zakresem pozwolenia ewentualnej rozbiórki budynku skarżącego). Te zaś okoliczności zostały uwzględnione przez organ nadzoru budowlanego przy wydaniu nakazu rozbiórki ww. budynku. W takim zaś zakresie WSA w Poznaniu, wydając wyrok oddalający skargę, ocenił legalność decyzji o nakazie rozbiórki i nie doszukał się naruszenia prawa, nie mówiąc o kwalifikowanych wadach, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Z uwagi na treść art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny jest obowiązany z urzędu zbadać, czy decyzja administracyjna obarczona jest którąś z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. – na co trafnie wskazał Sąd I instancji.
Jeżeli aktualnie skarżący twierdzi, że było inaczej, to powinien na potwierdzenie swoich twierdzeń wykazać, że nakaz rozbiórki obarczony jest kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 K.p.a. Tego jednak nie uczynił, co czyni argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie gołosłowną, tym bardziej, że w ww. wyroku Sąd Administracyjny ocenił legalność postępowania organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do nakazu rozbiórki w kontekście argumentacji, która aktualnie jest również źródłem twierdzeń zawartych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. A mianowicie, to, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania drogi nie ma znaczenia dla wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki. Nie jest to prawnie przeszkoda do wykonania nakazu rozbiórki. To, że sama budowa Trasy [...] spowodowała przesunięcie krawężników i pobocza w kierunku nieruchomości skarżącego w żaden sposób nie stanowi o wykazaniu przez skarżącego, iż decyzja o nakazie rozbiórki jest niewykonalna, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Dla tej oceny nie ma też znaczenia, że skarżący zainicjował postępowanie wznowieniowe dotyczące ww. pozwolenia na budowę drogi.
Okoliczność taka nie świadczy o wadliwości nakazu rozbiórki, ponieważ potrzeba (obowiązek) rozbiórki nie wynika z budowy drogi, lecz – złego stanu technicznego budynku, co samo w sobie stanowi uzasadnioną przesłankę do nakazu rozbiórki z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. W oparciu o ten bowiem przepis prawa przesłanką wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jest wyłącznie stwierdzenie przez organ administracji niemożności remontu, odbudowy lub wykończenia z przyczyn technicznych nie zaś z jakichkolwiek innych przyczyn w tym np. z powodu funkcjonowania pobliskiej drogi, czy udzielenia pozwolenia na budowę drogi, czy ewentualny brak wiedzy skarżącego o pozwoleniu na budowę drogi.
W konsekwencji powyższego skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy nie podważył skutecznie oceny Sądu I instancji co do legalności zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji w sposób uprawniony wskazał, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny na objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności akt administracyjny powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego, co potwierdza ww. uchwała NSA o sygn. akt I OPS 6/09.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 127 § 3 K.p.a.; art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 127 § 3 K.p.a.; art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i w zw. z art. 61a K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.