Uzasadnienie
Postanowieniem z 7 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę "A." sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie dopuszczenia do udziału na prawach strony w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2019 r. Wójt Gminy Szczerców odmówił Stowarzyszeniu B. (dalej: stowarzyszenie) dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i reorganizacji zakładu produkcji i naprawy przyczep zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 44 ust. 1 i 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa) w związku z art. 40 ust. 3 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2019 r., poz. 713).
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło stowarzyszenie.
Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i dopuściło stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła spółka.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga na postanowienie, na które w administracyjnym toku instancji nie służy zażalenie, jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej, na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu zażalenie służy tylko organizacji ekologicznej. W tej sytuacji strona postępowania administracyjnego nie jest uprawniona do kwestionowania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznej, jak również nie ma legitymacji do zaskarżenia ostatecznego postanowienia w tym przedmiocie do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 44 ust. 4 ustawy "o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ustawy o świadczeniach rodzinnych" w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: k.p.a.). Polegało to na błędnym przyjęciu, że przepis ten wyłącza możliwość wniesienia skargi na postanowienie wydane w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.
Po drugie, art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie stanowiska, że spółka nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na postanowienie wydane w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.
Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być zatem przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej, zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie w sprawie odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu. Zażalenie takie nie przysługuje natomiast na postanowienie dopuszczające organizację ekologiczną do udziału w postępowaniu. Oznacza to, że z woli ustawodawcy jedynie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu wydane w trybie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, mogą być poddane kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, a następnie mogą być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zażalenie, a w konsekwencji także skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego mogą zostać wniesione jedynie przez organizację ekologiczną, której odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
W konsekwencji bez znaczenia dla dopuszczalności skargi jest, czy postanowienie dopuszczające organizację ekologiczną do udziału w postępowaniu zostało wydane przez organ I instancji czy też, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, przez organ wyższego stopnia na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. W obu bowiem przypadkach możliwość wniesienia skargi na tego rodzaju postanowienie jest wyłączona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Norma ta nie może być odczytywana dosłownie, ponieważ z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Oznacza to, że z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika dopuszczalność zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, które zostały wydane przez organ wyższego stopnia na skutek rozpoznania dopuszczalnego zażalenia na postanowienie wydane przez organ I instancji, przy założeniu jednak, że ewentualne postanowienie reformatoryjne organu wyższego stopnia nie jest postanowieniem, na które nie przysługiwałoby zażalenie, jeżeli zostałoby wydane przez organ I instancji.
Wynika to z wykładni systemowej zarówno zakresu kognicji sądów administracyjnych określonego w przepisach ustawy p.p.s.a., jak i z art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a. Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia zażalenie służy stronie, tylko gdy k.p.a. tak stanowi. Natomiast postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Odmienna wykładnia powyższych przepisów prowadziłaby do skutku niedopuszczalnego z punktu widzenia praworządności. Z jednej strony postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu wydane przez organ I instancji, nie podlegałoby zaskarżeniu zażaleniem, a następnie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz mogło być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (w tym wypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia).
Z drugiej natomiast strony, dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu dopiero przez organ wyższego stopnia mogłoby być przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, pomimo, że z woli ustawodawcy rozstrzygnięcia w tym przedmiocie tego rodzaju kontroli nie podlegają. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jako z innych przyczyn niedopuszczalna. Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej (której nazwa została błędnie powołana w zarzutach skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.