Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi W. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji a także zasądził od MWINB na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok wydano na podstawie następujących ustaleń:
MWINB postanowieniem z [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia W. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB) z [...] grudnia 2014 r., nr [...] zobowiązujące W. K., D. K., M. K., E. C. oraz L. K. do wpłacenia zaliczki w wysokości 15.000 złotych na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. N. w Warszawie, określającej zakres robót niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W uzasadnieniu postanowienia MWINB podał, że PINB postanowieniem z [...] czerwca 2012r., nr [...]na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał W. K., D. K., M. K., E. C. oraz L. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. N. w Warszawie, określającej zakres robót niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości technicznych.
Pismem z 20 września 2012 r. PINB wezwał zobowiązanych do przedłożenia ww. dokumentacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma.
Zobowiązani nie przedłożyli ww. ekspertyzy stanu technicznego wymaganej ww. postanowieniem.
W związku z powyższym PINB postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., nr [...] zobowiązał W. K., D. K., M. K., E. C. oraz L. K. do wpłacenia zaliczki w wysokości 15 000 złotych na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. N. w Warszawie.
Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy powołując się na przepis na art. 141 § 1 K.p.a. wskazał, że na postanowienia wydane w toku postępowania służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Tak więc zażalenie służy wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do jego wniesienia.
Przepisy art. 262 § 2 i art. 263 § 2 K.p.a., które stanowią podstawę prawną zaskarżonego postanowienia nie zawierają ustawowego wskazania, że przysługuje na nie zażalenie. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że żądanie przez organ wpłacenia zaliczki przez stronę powinno nastąpić przez wydanie postanowienia, na które nie będzie stronie służyło zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2004 r., sygn. akt 7/IVSA3018/03).
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodziła niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, to jest wyłączenia przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżania postanowienia.
Na koniec organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 264 § 1 K.p.a. o ostatecznej wysokości kosztów postępowania rozstrzygnie organ powiatowy w formie postanowienia wydanego łącznie z decyzją. Na to postanowienie będzie przysługiwało zażalenie.
Skargę na powyższe postanowienie złożył W. K. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] grudnia 2014 r., nr [...] w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- - przepisów postępowania w postaci art. 40 § 2 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. i w związku z przepisami ustawy z dnia 29 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012r., poz. 1529) - Prawo pocztowe, poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie niedoręczenia stronie postępowania administracyjnego reprezentowanej przez ustanowionego pełnomocnika postanowień wydanych w sprawie przez organ I instancji i w dalszej konsekwencji również postanowień wydanych przez organ II instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
WSA wskazał, że zaskarżone postanowienie wprawdzie odpowiada obowiązującym przepisom, bowiem na postanowienie o uiszczenie przez stronę zaliczki wydane w trybie art. 262 § 2 K.p.a., zażalenie nie przysługuje. Stanowisko to jest ugruntowane przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne. Pomimo powyższego WSA stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało wskutek poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] grudnia 2014r., nr [...]podjętego na podstawie art. 262 § 2, art. 263 § 2 oraz art. 123 K.p.a., które zapadło z naruszeniem przepisów prawa.
Powyższe postanowienie z [...] grudnia 2014 r. organ powiatowy wydał w związku z niewykonaniem obowiązku przez zobowiązanych nałożonych postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., nr [...] na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, którym nałożono na W. K., D. K., M. K., E. C. oraz L. K. obowiązek wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. N. w Warszawie.
WSA zaznaczył, iż organ powiatowy podjął postanowienie [...] grudnia 2014 r., nr [...] w trybie art. 262 § 2 i art. 263 § 2 K.p.a. - na podstawie nieprawomocnego postanowienia wydanego [...] czerwca 2012 r., nr [...] zobowiązującego do wykonania nałożonego obowiązku wykonania ekspertyzy stanu technicznego ww. budynku.
WSA podkreślił, że WSA w sprawie VII SA/Wa 1035/15 rozpatrywał skargę W. K. wniesioną na postanowienie MWINB z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia W. K. wniesionego na postanowienie organu powiatowego z [...] czerwca 2012 r., nr [...]wydane na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. WSA wyrokiem z 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1035/15 uchylił zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego z [...] lutego 2015 r., nr [...] wskazując, że na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przysługuje zażalenie.
W świetle powyższego WSA stwierdził, iż kwestia nałożonego obowiązku sporządzenia ekspertyzy nie jest jeszcze prawomocnie zakończona. Zatem postanowienie organu powiatowego z [...] grudnia 2014 r. nr [...]było przedwczesne, a więc dokonane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy.
Na zakończenie WSA wyjaśnił, iż nie budzi wątpliwości, że jeśli strona ustanowiła w postępowaniu pełnomocnika, to pełnomocnikowi należało doręczyć zapadłe rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli jednak postanowienia I i II instancji zostały doręczone nie pełnomocnikowi lecz stronie z pominięciem pełnomocnika, ale nie spowodowało to żadnych negatywnych skutków dla strony, bowiem zażalenie bądź skarga do sądu strony zostały wniesione w terminie, to wprawdzie jest to naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., jednakże nie takie, które miałoby wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej z 17 maja 2016 r. MWINB, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/15, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 oraz w zw. z art. 141 § 1, 142 oraz art. 143 i 262 § 2 i 263 § 2 K.p.a, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że wydanie nieostatecznego postanowienia przez organ powiatowy nakazującego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu ma istotny wpływ na nałożenie na zobowiązanych obowiązku uiszczenia zaliczki (w formie postanowienia) w trybie art. 262 § 2 K.p.a. w zw. z art. 263 § 2 K.p.a., podczas gdy złożenie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia,
- 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 oraz w zw. z art. 141 § 1, 142 oraz art. 143 i 262 § 2 i 263 § 2 K.p.a, poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy istniały przesłanki do jej oddalenia, z uwagi na to, że MWINB prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie zaliczki na poczet wykonania zastępczego dokumentacji technicznej budynku,
- 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a, poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo, że istniały przesłanki do oddalenia skargi.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik W. K. – Ł. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej a także zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Sąd skoncentrowany był na sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstawach, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Określone w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się jednak zasadne.
Rację ma skarżący kasacyjnie, że postanowienie PINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...], nakładające obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku, stało się ostateczne, bowiem zgodnie z treścią art. 143 K.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia (jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione).
Na sprawę tę należało jednak spojrzeć całościowo, co oznacza, że WSA nie mógł nie uwzględnić tego, że wyrokiem z 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1035/15 uchylił postanowienie MWINB z [...] lutego 2015 r. nr [...]stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w sprawie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego, powołując się w tym zakresie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OPS 4/15, zgodnie z którą: "Na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie". Wyrok ten oznacza, że MWINB będzie musiał rozpoznać zażalenie W. K. na postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie przez WSA postanowienia MWINB z [...] lutego 2015 r. nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w sprawie zaliczki oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] grudnia 2014 r. nr [...], zobowiązującego do wpłacenia zaliczki, było w pełni usprawiedliwione, z uwagi na "czystość proceduralną". Owa "czystość proceduralna" nie stanowi bowiem wyłącznie wartości abstrakcyjnej, ale można ją poczytywać w kategoriach zamiaru zapewnienia prostoty postępowania postrzeganej przez pryzmat art. 12 K.p.a. Dzięki uchyleniu postanowienia MWINB z [...] lutego 2015 r. nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w sprawie zaliczki oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] grudnia 2014 r. nr [...], zobowiązującego do wpłacenia zaliczki, nie dojdzie do sytuacji, w której skarżący zobowiązany będzie do wpłacenia zaliczki w sytuacji kiedy kwestia nałożonego obowiązku sporządzenia ekspertyzy nie jest jeszcze prawomocnie zakończona.
Innymi słowy, uchylenie postanowienia PINB z [...] grudnia 2014 r., zobowiązującego do wpłacenia zaliczki, należy uznać za "niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy" (w sposób przejrzysty dla jej adresata). Słuszne jest zatem stanowisko WSA, iż postanowienie PINB z [...] grudnia 2014 r. było przedwczesne, a więc dokonane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy.
W świetle tych uwag, na uwzględnienie nie zasługiwały sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 oraz w zw. z art. 141 § 1, 142 oraz art. 143 i 262 § 2 i 263 § 2 K.p.a.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa warunki, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 powołanej ustawy zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych.
Sąd I instancji wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - postanowienie organu pierwszej instancji. Z rozważań Sądu wystarczająco jasno wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Sąd dokonał oceny zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji - które wydane zostało z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Skoro nie zaistniały przesłanki oddalenia skargi, WSA nie naruszył też art. 151 P.p.s.a.
Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na mocy art. 184 P.p.s.a.
Wniosek pełnomocnika skarżącego - Ł. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ze względu na to, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządził profesjonalny pełnomocnik.