Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., II SA/Ol 822/18 oddalił skargę Z. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] września 2018 r. nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] lipca 2018 r. znak: [...]odmawiająca uchylenia decyzji PINB z [...] stycznia 2018 r. znak: [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że w toku wszczętego [...] września 2017 r. z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez Y. Y. przy budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] (na wysokości działek nr ew. [...] i [...]) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] decyzją z [...] października 2017 r. nałożył na Y. Y. jako inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ww. pomostu rekreacyjnego, a następnie decyzją z [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., zatwierdził projekt budowlany zamienny pomostu rekreacyjnego, nakładając równocześnie na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Pismem z 7 czerwca 2018 r. Z. Z. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją PINB z [...] stycznia 2018 r., wskazując na wystąpienie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a.
PINB postanowieniem z 21 czerwca 2018 r. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną PINB z [...] stycznia 2018 r., a następnie decyzją z [...] lipca 2018 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji z uwagi na niestwierdzenie wystąpienia w sprawie przyczyny wznowienia. Wyjaśniając powody wydania takiego rozstrzygnięcia, PINB wskazał, że sporne postępowanie dotyczyło robót istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegały na wykonaniu przez inwestora słupów oświetleniowych i półek spocznikowych wewnątrz pomostu o szerokości [...] cm, zmianie długości odcinków prostopadłych do brzegu jeziora z [...]m na [...] m (w głąb jeziora) oraz wykonaniu półek kajakowych z pokładem drewnianym [...]m x [...] m wewnątrz rozbudowanej części. Wprowadzone zmiany, w ocenie organu, nie miały wpływu na interes prawny wnioskodawczyni, która pozostaje współużytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...].
W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. Z. [...]WINB decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie stwierdzając, by została ona wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że interes prawny odwołującej do udziału w postępowaniu należy rozpatrywać w sprawie w kontekście treści art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 p.b. [...]WINB wyjaśnił, że o istnieniu interesu prawnego nie może świadczyć argumentacja odwołującej związana z hipotetycznymi ograniczeniami zagospodarowania jej działki wynikającymi z art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), dalej: p.w. Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie sposób uznać, że jakiekolwiek działanie odwołującej dotyczące jej nieruchomości mogłoby mieć wpływ na sporny pomost. Wynika to z położenia ww. pomostu względem działki nr ew. [...]. Działki inwestora, na wysokości których zlokalizowany jest pomost, oddziela od nieruchomości odwołującej znajdującej się na cyplu działka nr ew. [...].
Działka odwołującej znajduje się w dość znacznej odległości. Istotne znaczenie dla sprawy, według organu, ma również fakt, że pomost fizycznie jest posadowiony na działce jeziornej nr ew. [...]. Trudno zatem przyjąć, że odwołująca będzie dotknięta jakimikolwiek ograniczeniami w zagospodarowaniu swojej działki związanymi z istnieniem pomostu, skoro nawet nie ma możliwości wykonywania w jego pobliżu żadnych czynności ani robót. Sytuacja ta nakazywała przyjąć, że skarżąca nie została wadliwie pominięta w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z [...] stycznia 2018 r.
Skargą Z. Z. zaskarżyła powyższą decyzję [...]WINB, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 50 i art. 51 p.b. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że postępowanie naprawcze nie ma związku z postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy postępowanie naprawcze jest pochodną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane istotnie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, decyzja organu nadzoru budowlanego nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego "zastępuje" w obrocie decyzję o pozwoleniu na budowę (która zostaje z tego obrotu usunięta), pełniąc zbliżoną do niej funkcję sanującą obecność w przestrzeni danego obiektu budowlanego;
2) art. 192 ust. 1 p.w. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że zakaz wykonywania w pobliżu urządzenia wodnego czynności i robót, które mogą powodować skutki wymienione w przepisach tej ustawy jako hipotetyczne ograniczenie zagospodarowania działki skarżącej, nie narusza jej interesu prawnego;
3) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną (zawężającą) wykładnię prowadzącą do wniosku, że przymiot strony w postępowaniu naprawczym przysługuje wyłącznie podmiotom mającym bezpośredni związek ze zmianami w projekcie budowlanym polegającymi na modyfikacji parametrów pomostu rekreacyjnego czy wykonaniu słupów oświetleniowych, podczas gdy stwierdzenie interesu prawnego wynika z faktu wydania pozwolenia na budowę pomostu rekreacyjnego, w projekcie budowlanym którego wprowadzane są zmiany, a także poprzez błędną wykładnię ww. przepisu prowadzącą do wniosku, że hipotetyczne ograniczenia praw skarżącej do zagospodarowania swojej działki nie przesądzają o istnieniu jej interesu prawnego;
4) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj.: zaniechanie zbadania, jaki wpływ na prawa skarżącej do zagospodarowania jej działki będą miały ograniczenia wskazane w art. 192 ust. 1 p.w.; błędne uznanie, że lokalizacja działki skarżącej uniemożliwia wykonanie czynności lub robót, które miałyby wpływ na pomost rekreacyjny (do wykonania których art. 192 ust. 1 p.w. wprowadza ograniczenia, mające wpływ na interes prawny skarżącej); brak dostrzeżenia istnienia przesłanki obligującej do wznowienia postępowania, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy;
5) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie, w której wymagane są wiadomości specjalne na temat przyczyn osiadania urządzeń wodnych i bezpiecznej minimalnej odległości od miejsca wykonywania robót;
6) art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedopatrzeniu się przesłanki obligującej do uchylenia decyzji, mimo iż została ona wydana w postępowaniu, w którym strona bez własnej winy nie brała udziału.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał na sposób rozumienia art. 28 k.p.a. oraz zasady prowadzenia postępowania naprawczego, w ramach którego organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany zamienny, przyjmując, że przy ich uwzględnieniu zarzuty skargi pozostają nietrafne. Sąd I instancji zauważył, że odległość spornego pomostu od działki skarżącej wynosi w linii prostej w kierunku pomostu od około [...] do [...] m. Działki inwestora, na wysokości których zlokalizowany jest pomost oddziela od nieruchomości skarżącej, znajdującej się na cyplu, działka nr ew. [...]. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że działka nr ew. [...] należąca do skarżącej znajduje się wyżej względem spornego pomostu i pomost pozostaje w znacznej odległości od niej. Istotne jest również to, że pomost fizycznie jest posadowiony na działce jeziornej nr ew. [...].
Zgodzić się należy przez to z wnioskiem, że trudno przyjąć, iż skarżąca będzie dotknięta jakimikolwiek ograniczeniami w zagospodarowaniu swojej działki związanymi z wydłużeniem, zmodernizowaniem czy nawet samym istnieniem pomostu. Brak jest bowiem możliwości wykonywania w jego pobliżu jakichkolwiek czynności czy też robót z uwagi na lokalizację pomostu na jeziorze. W każdym razie skarżąca nie wykazała, że wydłużony pomost realnie uniemożliwi lub utrudni zagospodarowanie jej działki. Zdaniem Sądu I instancji, wszystkie zaprezentowane przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjne dotyczące jej działki mają charakter czysto hipotetyczny i teoretyczny, przez co nie odnoszą się do naruszenia jakiegokolwiek konkretnego przepisu prawa. Tylko takie zaś okoliczności mogłyby być podstawą zaistnienia naruszenia interesu prawnego skarżącej będącego podstawą do przyznania jej statusu strony w ramach postępowania naprawczego zakończonego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
Niepoparte żadnymi konkretnymi ustaleniami są również zarzuty strony dotyczące wskazywanego w skardze osiadania urządzeń wodnych i bezpiecznej minimalnej odległości od miejsca wykonywania robót z powodu realizacji spornej inwestycji. Nie może być więc mowy o naruszeniu art. 192 ust. 1 p.w. poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki skarżącej. Sąd I instancji zauważył, że na działce skarżącej istnieją dwa duże oczka wodne, co uwidocznione jest na ogólnodostępnym portalu geodezyjnym geoportal. Skarżąca nie wskazała tego jako przeszkody w potencjalnym zagospodarowaniu inwestycyjnym terenu. Trudno zatem zrozumieć, w czym z prawnego punktu widzenia może przeszkodzić skarżącej wydłużenie spornego pomostu. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, aby wydłużenie pomostu w głąb jeziora spowodować mogło zwiększenie liczby stron postępowania w stosunku do tych osób, które zostały uznane za stronę w pierwotnym postępowaniu zakończonym zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę.
Skoro skarżąca domagała się w ramach wznowieniowego postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. jej uchylenia, to miała również możliwość żądania uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. wydanej na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało, iż zablokowano jej możliwość uczestniczenia w sprawie jako jej strona, gdyż w kontrolowanym postępowaniu nie ma żadnej okoliczności przekonującej o tym, że skarżąca podjęła jakiekolwiek kroki prawne w celu wyeliminowania decyzji wydanej na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. z obrotu prawnego.
Skargą kasacyjną Z. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- - art. 50 i art. 51 p.b. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że postępowanie naprawcze nie ma związku z postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy postępowanie naprawcze jest pochodną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, decyzja organu nadzoru budowlanego nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego "zastępuje" w obrocie decyzję o pozwoleniu na budowę (która zostaje z tego obrotu usunięta), pełniąc zbliżoną do niej funkcję sanującą obecność w przestrzeni danego obiektu budowlanego;
- - art. 192 ust. 1 p.w. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że zakaz wykonywania w pobliżu urządzenia wodnego czynności i robót, które mogą powodować skutki wymienione w przepisach tej ustawy, jako hipotetyczne ograniczenie zagospodarowania działki skarżącej, nie stanowią o istnieniu jej interesu prawnego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że hipotetyczne ograniczenia praw skarżącej do zagospodarowania swojej działki (wynikające chociażby z art. 192 p.w.) nie przesądzają o istnieniu jej interesu prawnego, a w konsekwencji prowadzą do odmowy przyznania jej przymiotu strony postępowania naprawczego;
- - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj.: błędne uznanie, że lokalizacja działki skarżącej uniemożliwia wykonanie czynności lub robót, które miałyby wpływ na pomost rekreacyjny, co do wykonania których art. 192 ust. 1 p.w. wprowadza ograniczenia, mające wpływ na interes prawny skarżącej; brak dostrzeżenia istnienia przesłanki obligującej do wznowienia postępowania, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wraz ze wskazaniem rozstrzygnięcie, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania - Z.Y. i Y.Y. wnieśli o jej odrzucenie z uwagi na niespełnienie warunków formalnych, a w przypadku braku podstaw do jej odrzucenia - o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W piśmie z 10 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej i wnosi o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, przypomnieć należy, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja [...]WINB utrzymująca w mocy decyzję, którą PINB jako organ właściwy w sprawie wznowienia (art. 150 § 1 k.p.a.) odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] stycznia 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny pomostu rekreacyjnego wybudowanego na jeziorze [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] (na wysokości działek nr ew. [...] i [...]) i nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla tejże inwestycji. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 i art. 51 p.b. został powołany ogólnie i w wymagany sposób nie nawiązuje do kontrolowanej przez Sąd decyzji administracyjnej wydanej w ramach wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 p.b.
Z powołanego przepisu p.b. wynika, że podlegająca rozważeniu sprawa, która została zakończona w trybie zwyczajnym decyzją kwestionowaną przez skarżącą, miała związek z dokonaną przez organ nadzoru budowlanego oceną sposobu wykonania obowiązku nałożonego na inwestora decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacji dopuszczenia się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę inwestor powinien zostać zobowiązany do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, z czym koresponduje ciążące na podstawie art. 51 ust. 4 i 5 p.b. na organie nadzoru budowlanego wymaganie sprawdzenia po upływie wyznaczonego inwestorowi terminu lub na jego wniosek wykonania powyższego obowiązku. Sprawdzenie to w zależności od przyjętej przez organ oceny powinno prowadzić bądź do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - zatwierdzającej projekt budowlany zamienny wraz z nałożeniem obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź do nakazania inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego części albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji wyraził przypisany mu przez skarżącą pogląd interpretacyjny, zgodnie z którym postępowanie naprawcze nie ma związku z postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę. Pełniona przez decyzję organu nadzoru budowlanego funkcja "zastępowania" pozwolenia na budowę dla Sądu I instancji, jak się wydaje, pozostawała niesporna, uwzględniając, że w wyroku Sąd nawiązał bezpośrednio do dyspozycji art. 36a ust. 2 p.b., zauważając, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżąca kasacyjnie, powołała się na tę regułę, mylnie jednakże stwierdziła, że to decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego "zastępuje" w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ tenże charakter przypisać należy nie decyzji wymienionej w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., ale decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b.
W rozpoznawanej sprawie te kwestie materialnoprawne, które mają związek z warunkami zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, pozbawione są doniosłości prawnej z uwagi na to, że przedmiotem kontroli Sądu pozostawało rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca w swoim podaniu z 7 czerwca 2018 r. powołała się na przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w sytuacji zachowania przez nią terminu na wystąpienie z żądaniem, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., nakładało na organ obowiązek merytorycznego rozpatrzenia wniosku w toku postępowania. Warunek, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., został w sprawie spełniony, albowiem postanowieniem PINB wznowił na wniosek skarżącej postępowanie zakończone jego własną decyzją z [...] stycznia 2018 r., a następnie decyzją z [...] lipca 2018 r. orzekł o odmowie jej uchylenia. Podstawę prawną odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej stanowił przywołany wyżej art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem, że powodem nieuwzględnienia wniosku skarżącej było uznanie przez organ orzekający w sprawie, że podana przez skarżącą przyczyna wznowienia odnoszona do niebrania bez swojej winy udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie wystąpiła, a nie, że decyzja z [...] stycznia 2018 r. jako prawidłowa nie powinna zostać uchylona.
To stanowisko, które zostało podzielone w toku instancji przez [...]WINB, zostało następnie zaaprobowane przez Sąd I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny, poddając je kontroli w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie znalazł podstaw nakazujących je podważyć. Opiera się ono bowiem, jak należy przyjąć, na prawidłowym rozważeniu przez Sąd I instancji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy wraz z nadaniem im prawidłowego znaczenia prawnego. Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę weryfikacji decyzji ostatecznej, w tym jej uchylenia, tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ta osoba, która bez własnej winy nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu jako jego strona. Rację tymczasem ma Sąd I instancji, gdy wskazał, że skarżąca nie mogła zostać uznana za stronę postępowania naprawczego prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego pomostu rekreacyjnego, ponieważ sprawa, w której zapadła decyzja z [...] stycznia 2018 r., nie dotyczyła jej interesu prawnego ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej pozwalającej na ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się bowiem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na jego sytuację prawną. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny rozumiany jako zainteresowanie określonego podmiotu rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, podczas gdy brak jest przepisu prawa, z którego wynikałyby dla tego podmiotu skonkretyzowane uprawnienia lub obowiązki (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., II OSK 2394/21; wyrok NSA z 18 maja 2021 r., II OSK 2313/18; wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., II OSK 3365/17).
Nie można nie podzielić tych twierdzeń skarżącej, które nawiązują do tego, że ustalenie stron postępowania dotyczącego warunków realizacji określonego zamierzenia budowlanego musi zakładać pewien element potencjalności, który sprawia, że stronami tego postępowania mogą być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzanego projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 3075/15). Powyższy wniosek nie zmienia tym niemniej tej trafnej oceny, na której zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby należąca do skarżącej działka nr ew. [...] znajdowała się w takiej odległości od spornego pomostu rekreacyjnego zlokalizowanego na jeziorze [...] na działce nr ew. [...], że ww. obiekt budowlany powinien być traktowany jako mogący mieć wpływ na treść uprawnień albo obowiązków skarżącej jako władającej wskazaną wyżej nieruchomością.
Jakkolwiek ocena prawna Sądu konkretyzująca sporną inwestycję w kontekście art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. nakazywała Sądowi podnieść, że istotnym odstępstwem, którego się dopuścił inwestor, była rozbudowa pomostu ("jego wydłużenie w głąb jeziora") i to działanie inwestora powinno podlegać rozważeniu jako mogące kształtować interes prawny skarżącej w sprawie, to nie może ulegać wątpliwości, że na potrzeby ustalenia przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd I instancji swoje ustalenia powinien odnosić do całej inwestycji rozumianej jako budowa pomostu rekreacyjnego, a nie tylko do robót budowlanych wykraczających poza projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. Sąd I instancji nie nadał wystarczającego znaczenia temu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, iż decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmuje całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wydana na podstawie tego przepisu decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego zastępuje pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę, sprawiając, że interes prawny stron kształtowany tym rozstrzygnięciem nie powinien być zawężany poprzez odnoszenie go do robót stanowiących istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 196/16). Odmienną kwestią od wskazanego zagadnienia pozostaje, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania w pełnym zakresie tego, czy inwestycja, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II OSK 2598/20; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 174/19; wyrok NSA z [...] lutego 2018 r., II OSK 922/16).
Wadliwość dotykająca w zaznaczonym zakresie stanowisko Sądu I instancji nie ma jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy. Akcentowaniu przez Sąd I instancji rodzaju robót budowlanych, które inwestor miał wykonać samowolnie, nie towarzyszyło bowiem pozostawienie poza zakresem rozważań zamieszczonych w wyroku istotnych kwestii, które czyniłyby sprawę niewyjaśnioną. Swojej wypowiedzi Sąd nadał znaczenie ogólne dotyczące oddziaływania pomostu jako takiego a nie jego rozbudowanej kilkumetrowej części (doszło do wydłużenia pomostu o [...] m wraz z wykonaniem spoczników), kierując się szczególnym (co do zasady niepodzielnym) charakterem obiektu, miejscem jego zlokalizowania, jak też rodzajem zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą. Stanowisko Sądu nie narusza art. 7 w zw. z art. 28 k.p.a., jeżeli wyjaśnienie sprawy wiązało się z uwzględnieniem parametrów technicznych pomostu, szczegółowym określeniem miejsca jego zlokalizowania, a także usytuowania należącej do skarżącej działki, ustaleniem sposobu jej zagospodarowania, a także z poddaniem analizie możliwych utrudnień, które może wywołać realizacja inwestycji.
Nie da się zaprzeczyć wnioskowi, że ograniczenia przysługujących skarżącej uprawnień rzeczowych do działki nr ew. [...], które mogą wynikać z budowy pomostu na jeziorze na wysokości działek nr ew. [...] i [...], by mogły stanowić o zaistnieniu przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., muszą mieć charakter realny, a nie tylko teoretyczny.
W zakresie dyspozycji art. 192 ust. 1 p.w. skarżąca nie uszczegółowiła w złożonej skardze kasacyjnej, która część ww. przepisu została naruszona, co było konieczne, jeżeli uwzględnić, że w obrębie powołanej części jednostki redakcyjnej ustawodawca dokonał podziału na punkty (punkty 1-3) oraz litery (punkt 3, litery a-l), normując w nich odmienne kwestie prawne. Wprowadzony "zakaz wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych robót oraz innych czynności" pozostaje szeroki, sprawiając, że w polu zainteresowania ustawodawcy pozostają działania nie tylko mające wpływ na sam stan techniczny urządzenia wodnego, ale też działania wpływające na przypisane mu szczegółowe funkcje, a także działania, których następstwem jest powstanie negatywnego oddziaływania na środowisko. W skardze kasacyjnej strona odstąpiła od zamieszczenia jakichkolwiek konkretnych wyjaśnień, które pozwalałyby powiązać deklarowany przez nią interes prawny w znaczeniu ujętym w art. 28 k.p.a. z zakresem obowiązków, o których stanowi powołany w podstawie kasacyjnej przepis p.w.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać w przywołanym wyżej zakresie rozwinięcie stanowiska zarzucającego Sądowi I instancji dopuszczenie się naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Oczywiście niewystarczające jest poprzestanie w skardze kasacyjnej na twierdzeniu, że strona wielokrotnie "w toku postępowania podawała argumenty na rzecz potencjalnego naruszenia jej praw" (s. 5 skargi kasacyjnej). Dostrzeżone w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez uczestników postępowania jej mankamenty ujawniające się w powieleniu przez autora skargi kasacyjnej zarzutów powołanych wcześniej w skardze i niedostatecznym wyjaśnieniu błędów popełnionych przez Sąd I instancji nie uzasadniają odrzucenia skargi kasacyjnej, o co uczestnicy postępowania wnieśli, niemniej prowadzą do pozbawienia omawianego środka zaskarżenia zakładanej jego skuteczności.
W kontekście podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada zauważyć, że brak jest podstaw, by przypisać Sądowi I instancji dopuszczenie się w sprawie błędnej wykładni art. 192 ust. 1 p.w. w zw. z art. 28 k.p.a. Kierunek interpretacyjny nadany wskazanej regulacji prawnej przez Sąd I instancji nie pozwala bowiem przyjąć, że zakaz wykonywania w pobliżu urządzenia wodnego czynności i robót, które mogą powodować "skutki wymienione w przepisach tej ustawy" (określenie skarżącej), nie może - według Sądu - stanowić hipotetycznego ograniczenia zagospodarowania nieruchomości, stanowiącego o interesie prawnym jej właściciela.
Sąd takiego poglądu nie wyraził. Uznał jedynie, że działka należąca do skarżącej nie znajduje się "w pobliżu" spornego pomostu jako urządzenia wodnego, co uniemożliwia w powołanym przepisie odnajdywanie łącznika pozwalającego interes prawny skarżącej traktować jako równoważny sytuacji właściciela nieruchomości objętej zakazami, o których mowa w art. 192 ust. 1 p.w. Wskazane sformułowanie ("w pobliżu") jest przykładem zwrotu nieostrego, którego znaczenie normatywne można wyznaczyć wyłącznie na gruncie konkretnej sprawy i jej faktycznych uwarunkowań. W sprawie, która podlegała rozpatrzeniu przez Sąd I instancji, wziąć pod uwagę niewątpliwie należało zlokalizowanie obiektu względem nieruchomości skarżącej, a także uwzględnić rodzaj urządzenia wodnego i charakterystykę jego wykonania w kontekście wyszczególnionych w przepisie p.w. zakazów. Czynniki te powinny wyznaczać potencjalny związek pomiędzy pozwoleniem wyrażającym zgodę na realizację urządzenia wodnego (w trybie jego legalizacji) a obowiązkami nakładanymi na właścicieli nieruchomości znajdujących się w jego sąsiedztwie, wynikającymi z faktu zakazu podejmowania przy urządzeniu działań mogących wpłynąć negatywnie na jego stan i pełnione przez niego funkcje.
Z opisu technicznego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że pomost rekreacyjny usytuowany na wysokości działek nr ew. [...] i [...] ma być lekką konstrukcją drewnianą służącą cumowaniu niewielkich jednostek pływających (rowery wodne, kajaki, łodzie wiosłowe). Korona pokładu ma znajdować się [...] m ponad maksymalnym lustrem wody, a sam pomost ma być wykonany na ruszcie palowym składającym się z pali drewnianych wbitych w dno (maksymalnie 15 m). Nie uchybia regułom swobodnej oceny dowodów (art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) przekonanie, że uwzględnienie powyższych okoliczności, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, uniemożliwia wiązanie z realizacją na jeziorze [...] na działce nr ew. [...] spornego obiektu budowlanego - na płaszczyźnie nadawanego mu w p.w. statusu urządzenia wodnego (art. 16 pkt 65 lit. i p.w.) – powstania następstw mogących stanowić ograniczenia prawne w zagospodarowaniu (zabudowie) działki nr ew. [...].
Skarga kasacyjna tego wniosku skutecznie nie podważyła. Nie może ulegać wątpliwości, że interes prawny, o którym mowa w art 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowanych w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przepisów prawa materialnego.
Konsekwencją tejże oceny musi być traktowanie za Sądem I instancji jako zgodnej z prawem decyzji [...]WINB z [...] września 2018 r., którą organ rozstrzygnął o odmowie uchylenia decyzji PINB z [...] stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w tych okolicznościach uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Kierując się tą oceną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.