Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 1680/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2014r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, skargę oddalił.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] maja 2014r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2011r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...] w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na cele biurowe przy ulicy B. [...] w W. uznając, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2014r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. którym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy bowiem, co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż postępowanie należy przeprowadzić w całości, na nowo, na podstawie innego przepisu prawa materialnego.
Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych, o których stanowi art. 145 § 1, 145 a § 1 i art. 145 b § 1 k.p.a.
W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione.
Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia).
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji winien wszcząć postępowanie z racji spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania. Zasadnie stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania pochodzi od uprawnionego podmiotu z powołaniem się na konkretną przesłankę wznowieniową - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zachowany został miesięczny termin dokonania czynności, co w rezultacie powinno skutkować wznowieniem przez organ powiatowy postępowania administracyjnego, otwierając dalszą drogę badania prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.
Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r. opierał się na przesłance braku udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy. Wnioskodawca jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w W. oraz współużytkownikiem działki, na której usytuowany jest budynek mieszkalny a postępowanie było prowadzone w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego lokalu.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, ograniczenie kręgu stron postępowania administracyjnego zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jedynie do osoby inwestora zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę a następnie realizował proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie, zakończonej decyzją administracyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011 r. inwestor prowadził inwestycję z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego poprzez zmianę zamierzonego sposobu użytkowania lokalu nr [...], co uzasadniało udział w nim wszystkich współwłaścicieli budynku i działki na terenie której jest usytuowany.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
M. J. na podstawie art. 173 § 1 i art. 175 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 dalej p.p.s.a.) wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy, a to art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik w postaci naruszenia:
- 1) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) poprzez uznanie, że stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie powinien być inny podmiot niż wyłącznie inwestor, w sytuacji gdy kontestacja taka stoi w sprzeczności z treścią art. 59 ust. 7 pr. bud., a nadto gdy realizacja inwestycji budowlanej nie przebiegała z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, przez co nie było podstaw do dopuszczenia w charakterze strony innych podmiotów niż inwestor, a w efekcie nie zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 2) art.148 § 1 i 2 k.p.a. przez pominięcie, że podanie M. J. o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w ww. przepisach, a w efekcie, że zasadne było odmówienie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie lokalu.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;
- 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że organ odwoławczy trafnie ocenił, że postępowanie należy przeprowadzić w całości, na podstawie innego przepisu prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podważono zasadności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku przekroczenia granic ustaleń w stadium wstępnym, przez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie oceny, że nie zachodzi przesłanka z art.145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, jest w pełni zasadne. Zgodnie z art. 149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego ustalenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania następuje po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia, a nie w stadium wstępnym.
Nie ma podstaw do wyprowadzenia braku przesłanki do wznowienia postępowania z regulacji art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1409). W trybach nadzwyczajnych wykładnia art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej, a wymaga uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej. Podejście systemowe nakazuje przeprowadzić wykładnię art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem regulacji art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 28 stanowi o tym, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy ustaw materialnoprawnych, a w sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane. Do wartości podlegającej szczególnej ochronie w przepisach ustawy Prawo budowlane należy ochrona prawa własności, która to ochrona ma pełne umocowanie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64). Współwłaściciel nie może zatem zostać pozbawiony ochrony własności przez pozbawienie go ochrony prawnej w weryfikacji zgodności z prawem decyzji, która ingeruje w prawo własności.
Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 148 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości ustaleń Sądu w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.