Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 555/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (PINB) prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na działce nr [...], zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 kwietnia 2018 r. w obecności D. W. – inwestora – ustalono, że na działce tej wybudowała ona w 2014 r. w warunkach samowoli obiekt budowlany trwale związany z gruntem o konstrukcji murowanej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,40 m x 6,35 m + 4,60 m x 2,40 m, a także obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą, będący przedmiotem oddzielnego postępowania. Przedmiotowa działka objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP-5, zatwierdzonego uchwałą nr VI/65/2007 Rady Miejskiej z 28 marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 16 z 29 lutego 2008 r., poz. 400, MPZP), zgodnie z którymi znajduje się na obszarze oznaczonym nr [...] – tereny rolnicze, dla których w pkt 8 karty terenu ustalono 100% powierzchni biologicznie czynnej, co w ocenie organu I instancji oznacza, że teren ten nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę.
W tym stanie rzeczy organ powiatowy decyzją z [...] maja 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., uPb), nakazał D. W. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję obiektu rekreacji indywidualnej.
Dalej w wyroku II SA/Gd 555/18 wskazano, że na skutek rozpoznania odwołania inwestora PWINB, opisaną na wstępie decyzją i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, uchylił decyzję organu I instancji nakazując jednocześnie D. W. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w [...].
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko, że obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, przy czym doprecyzował, że jest on budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 uPb, w aspekcie znaczenia tego faktu dla ewentualnej egzekucji obowiązku rozbiórki. Organ II instancji wyjaśnił, że zarówno w 2014 r. na wykonanie budynku o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m² należało uzyskać pozwolenie na budowę, jak i w świetle obecnie obowiązującego art. 29 ust. 1 pkt 2a uPb budowa wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m² podlega temu obowiązkowi. Niesporne jest natomiast, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym zasadnym było prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ust. 1 uPb.
Badając następnie możliwość legalizacji przedmiotowej zabudowy organ wojewódzki wskazał, że zgodnie z ustaleniami MPZP działka inwestycyjna znajduje się na terenie rolniczym, dla którego udział powierzchni biologicznie czynnej określono na 100%. W związku z tym stwierdzono, że budynek będący przedmiotem postępowania jest niezgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, co uniemożliwia jego legalizację. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego prawidłowy jest nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, a wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy związane było wyłącznie z koniecznością doprecyzowania kwalifikacji przedmiotu postępowania jako budynku.
W wyroku przywołano dalej, że w skardze do WSA w Gdańsku na powyższą decyzję PWINB, D. W. domagała się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Wskazała, że orzekające w sprawie organy nie zbadały, czy w dacie rozpoczęcia budowy (skarżąca podała tu 2005 r.) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem brak takiego planu determinowałby inny tryb postępowania legalizacyjnego, w którym konieczne byłoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W jej ocenie organy winny stosować przepisy obowiązujące w dacie, w której miało miejsce naruszenia prawa przez skarżącą, tj. w 2005 r. Ponadto, w sprawie pominięto, że działka inwestycyjna w 2007 r. uzyskała dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej w sprawie pojawiło się także zagadnienie wstępne, które wymagało zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a mianowicie objęcie przedmiotowej działki zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do kwestii zgodności zabudowy z planem miejscowym skarżąca zarzuciła, że w tym zakresie organy nie rozstrzygnęły wątpliwości interpretacyjnych tego aktu na jej korzyść, do czego obliguje art. 7a § 1 K.p.a. W MPZP nie ma też informacji, że działka inwestycyjna to działka rolna "z zakazem zabudowy", jak również zakazu takiego nie można wywodzić z faktu przeznaczenia działki na cele związane z uprawą rolniczą. Mając to na uwadze skarżąca stwierdziła, że na skutek postępowania przeprowadzonego z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., organy w rzeczywistości nie przeprowadziły postępowania legalizacyjnego, naruszając art. 49 uPb.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu legalizacyjnym bada się zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, natomiast studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego i jako takie nie może być brane pod uwagę jako ewentualne zagadnienie wstępne stanowiące przesłankę do wstrzymania postępowania w sprawie nakazu rozbiórki.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że skoro obowiązujący plan miejscowy przewiduje zachowanie na działce 100% powierzchni biologicznie czynnej, to nie sposób uznać, że posadowiony na działce budynek rekreacji indywidualnej, o parametrach i kształcie ustalonych bezspornie w toku oględzin, potwierdzonym dokumentacją zdjęciową, spełnia te wymogi. Jakakolwiek zabudowa na tym terenie nie jest możliwa, albowiem w każdym wypadku będzie ona zmniejszać wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Udział tej powierzchni uszczuplony poprzez posadowienie budynku o powierzchni 51,68 m² na działce o powierzchni 0,0398 ha, uniemożliwia spełnienie wymogów MPZP.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że lokalizacja budynku na terenie przedmiotowej działki jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie zabudowy do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie to powoduje, że postępowanie legalizacyjne nie mogło przejść do dalszego etapu, tj. w przypadku obiektu ukończonego, do wydania postanowienia, w którym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wskazanych dokumentów (art. 48 ust. 2 i 3 uPb), a następnie sprawdzenia wykonania ww. obowiązku oraz podjęcia rozstrzygnięcia adekwatnego do poczynionych w tym zakresie ustaleń. Brak zgodności zabudowy z planem miejscowym obliguje organ do orzeczenia nakazu jej rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, co zasadnie uczyniły organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż w analogicznej sprawie dotyczącej rozbiórki budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, który powstał w tym samym czasie i jest zlokalizowany na działce sąsiedniej nr [...] położonej w [...], która w MPZP leży także na obszarze [...] – tereny rolnicze, dla których w pkt 8 karty terenu ustalono 100% powierzchni biologicznie czynnej, PWINB uchylił decyzję w przedmiocie rozbiórki i umorzył postępowanie;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 7a, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności:
- - daty budowy, skutkującego brakiem ustalenia jakie było przeznaczenie terenu, na którym został wybudowany budynek przeznaczony do rozbiórki w momencie jego powstania, tj. w 2005 r., a tym samym wydaniem decyzji w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obowiązujące w momencie jego wzniesienia;
- - pominięcie, że teren działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] uzyskał dostęp do drogi publicznej na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] marca 2007 r. w związku z tym, że sąsiadująca działka o nr [...] została zakwalifikowana jako droga zbiorcza;
- - poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do istnienia zakazu zabudowy działki nr [...] na korzyść strony, mimo iż w MPZP wymienia się enumeratywnie obiekty, których wznoszenie nie jest dopuszczalne i nie ma tam wymienionych obiektów rekreacji indywidualnej;
- - poprzez zaniechanie ustalenia, czy grunty w obrębie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] podlegają ochronie i wymagają decyzji o wyłączeniu ich z produkcji rolnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 49 uPb poprzez nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, podczas gdy z MPZP nie wynika wyraźny zakaz realizacji jakiejkolwiek budowy.
Wobec powyższego strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku,
- 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Podnosząc zarzut braku uwzględnienia przepisów art. 8 § 2 K.p.a. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP powołano się werbalnie na wydanie przez skarżony organ innej decyzji w odniesieniu do tożsamego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, obiektu zlokalizowanego na sąsiedniej działce, dla której obowiązują te same ustalenia planistyczne w MPZP.
Skarżąca kasacyjnie w dalszym uzasadnieniu swego środka odwoławczego zauważa, że MPZP nie przewiduje wyraźnego zakazu realizacji jakiejkolwiek zabudowy. W planie nie ma informacji, że działka [...] to działka rolna z "zakazem budowy". Zakazu takiego nie można domniemywać z samego faktu przeznaczenia nieruchomości na cele związane z uprawą. Wskazując na orzecznictwo, strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że zakaz zabudowy terenu musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów ogólnych MPZP. Kwestionuje ustalenia faktyczne co do daty ukończenia przedmiotowego budynku powołując się na fakt użytkowania tego budynku od 2013 r. Skarga kasacyjna zawiera także obszerny opis działań związanych z ubieganiem się przez skarżącą o zmianę ustaleń planistycznych dla przedmiotowej działki, eksponując przy tym uzyskanie od 2007 r. dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej.
Dodatkowo wskazano, że z uwagi na klasę bonitacyjną gruntów, grunty działki inwestycyjnej nie wymagały wyłączenia z produkcji rolnej, czego potwierdzeniem decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania w tej kwestii.
W ocenie skarżącej kasacyjnie organy nie wyjaśniły tych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czym miały naruszyć przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.
Doszło także do naruszenia art. 49 uPb, skoro ustalenia planistyczne zawarte w MPZP nie zawierają wyraźnego zakazu zabudowy przedmiotowego terenu. Argumentację w tym zakresie wsparto poprzez przywoływanie oznaczonych judykatów, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie mających dowodzić jej racji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro przepis ten ma naturę ogólną i wynikową, określając oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.
W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
B. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, którego sąd pierwszej instancji nie stosował, skoro skargę oddalił, powiązano z przypisaniem organowi naruszenia przezeń przepisów art. 8 § 2 K.p.a. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w tym aspekcie powołano się werbalnie na wydanie przez skarżony organ innej decyzji w odniesieniu do tożsamego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, obiektu zlokalizowanego na sąsiedniej działce, dla której obowiązują te same ustalenia planistyczne w obowiązującym MPZP. Zarzutu naruszenia art. 8 § 2 K.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz konstytucyjnego nakazu równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, D. W. nie podnosiła w skardze do WSA w Gdańsku. W skardze kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek wskazówki odnoszącej się do daty lub sygnatury innego rozstrzygnięcia decyzyjnego PWINB, co nie pozwala traktować podniesionego powyżej zarzutu wiarygodnie.
Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego – przy uwzględnieniu reguły związania granicami skargi kasacyjnej – dokonywanie własnych ustaleń faktycznych. Ta okoliczność powoduje, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie poddaje się kontroli.
C. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powiązano także z naruszeniem przez organ – zdaniem skarżącej kasacyjnie – przepisów art. 7, 7a § 1, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że decyzje wydano bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w odniesieniu do oznaczonych kwestii. Zarzut powyższy ocenić wypadnie jako nietrafny.
Zagadnienie braku ustalenia, czy grunty w obrębie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] podlegają ochronie i wymagają decyzji o wyłączeniu ich z produkcji rolnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w aspekcie podjęcia nakazu rozbiórki wobec przyjęcia, że zachodzi sprzeczność zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej zabudowy, nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny legalności decyzji nakazowej. Podobnie relewantna jest okoliczność uzyskania w 2007 r. dla działki inwestycyjnej dostępu do drogi publicznej.
Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 7a § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Skarżąca kasacyjnie chce wywrzeć przekonanie, że zachodzą warunki do rozważenia zastosowania przepisu art. 7a § 1 K.p.a., odnośnie wątpliwości co do treści normy prawnej.
W ocenie Sądu takie podejście nie jest uprawnione. Podstawę materialnoprawną nakazu rozbiórki stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zaś nie sformułowano. Nie sformułowano także zarzutu naruszenia przepisów MPZP, w szczególności § 9, ustalenia karty terenu dla obszaru oznaczonego symbolem [...]. MPZP dla tego obszaru przewiduje udział powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 100 % w aspekcie parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenów. W tym zakresie organ II instancji stwierdził brak możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a sąd wojewódzki ten pogląd podzielił. Stanowiska tego, poprzez przywołanie przepisu art. 7a § 1 K.p.a. skarżąca kasacyjnej – w ocenie Sądu – skutecznie nie podważyła.
Dodatkowo, wypadnie zauważyć, że sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, uwzględnia zastosowanie zasady z art. 7a § 1 K.p.a. jako podstawę uchylenia decyzji podjętej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), takie stanowisko prezentowane jest w doktrynie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 83), a Sąd w tym składzie podziela go. Strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła wszak sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w powiązaniu z oznaczonym przepisem MPZP. Z tych względów ocena braku możliwości zabudowy kubaturowej w postaci budynku rekreacyjnego w konturze oznaczonej w MPZP symbolem [...] nie została skutecznie w skardze kasacyjnej podważona.
Nie jest także skuteczne wywodzenie w skardze kasacyjnej, że budynek powstał w 2005 r., oświadczenie to pozostaje w sprzeczności z wyjaśnieniem składanym przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Z tych względów chybione jest wywodzenie o wydaniu decyzji "w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obowiązujące w momencie jego wzniesienia". Samowola budowlana ma charakter zjawiska ciągłego, przeto nie podważono w skardze kasacyjnej trafności stosowanych przepisów uPb, będących elementem podstawy prawnej skarżonej decyzji.
D. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 49 uPb. Autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut nie wziął pod rozwagę, że powołany w skardze kasacyjnej art. 49 uPb składa się z kilku ustępów, nie stanowi zatem całości, ale ma rozbudowaną strukturę. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, o jaki przepis chodzi, który z ustępów art. 49 uPb miał zostać naruszony, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej, nie wskazano o którą formę naruszenia prawa materialnego chodzi (błąd wykładni czy niewłaściwe zastosowanie). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej jest związany jej granicami, nie może domyślać się intencji strony. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).
Skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Jeśli zatem w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji, to trzeba taki przepis wskazać w sposób konkretny. Ponadto należy wykazać, na czym polegała jego błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. W przypadku skargi kasacyjnej, która nie spełnia takiego wymogu formalnego, nie poddaje się ona kontroli w oznaczonym zakresie, w przedmiotowej sprawie dotyczy to zarzutu naruszenia art. 49 uPb.
Dodatkowo, autorowi skargi kasacyjnej umknęło uwadze, że stosowanie przepisów art. 49 uPb wchodzi w grę tylko wówczas, gdy uprzednio właściwy organ nadzoru budowlanego skorzystał z rozwiązania przewidzianego w art. 48 ust. 2 uPb, uznając dopuszczalność legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. W skardze kasacyjnej nie sformułowano wszak zarzutu niezastosowania art. 48 ust. 2 uPb (a przepisu tego w sprawie administracyjnej nie stosowano), a tylko wówczas Sąd mógłby ocenić kwestię prawidłowości pominięcia zastosowania konstrukcji legalizowania niewątpliwej samowoli budowlanej.
E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.