Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. oddalił sprzeciw P. Spółki z o.o. z siedzibą w T. (dalej również jako "skarżąca") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej również jako "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2017 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
We wniesionym do Sądu sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wskazane przez SKO w S. okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2017 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przyczyną wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie było wskazanie przez inwestora w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., złożonym w toku postępowania odwoławczego, że z uwagi na niemożność uzyskania zgody/tytułu prawnego do działki nr [...], obręb P., zmienia trasę przebiegu gazociągu poprzez wykluczenie tej działki i w zamian zrealizowanie inwestycji w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Niewątpliwie, w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. inwestor wyjaśnił, że powyższa zmiana ma charakter jedynie informacyjny i nie wpływa na zmianę wydanej przez Wójta Gminy R. decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 2017 r., jednakże z powyższym twierdzeniem, w ocenie Sądu, nie sposób się zgodzić.
Sąd podziela stanowisko Kolegium, że wykluczenie z trasy przebiegu gazociągu działki pierwotnie objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje zmianę przebiegu trasy inwestycji i potrzebę przeprowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego od początku w odniesieniu do nowego przebiegu inwestycji. Stosownie bowiem do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073 – dalej: u.p.z.p.), wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.
Określeniem tego terenu organ rozpoznający wniosek jest związany w tym znaczeniu, że całe postępowanie wyjaśniające prowadzone przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego przeprowadza w stosunku właśnie do terenu określonego przez inwestora. Określenie to wyznacza zatem przedmiot całego postępowania. Określenie terenu objętego inwestycją wyznacza również krąg stron postępowania oraz ma znaczenie podczas przeprowadzania najważniejszych dowodów w sprawie, jakim są analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Wreszcie, określenie terenu inwestycji determinuje treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która stosownie do art. 54 pkt 3 u.p.z.p., musi określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Wobec tego załącznik graficzny do decyzji również powinien obejmować teren inwestycji, a także obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać.
Z kolei, teren wyznaczony w decyzji jako teren inwestycji wiąże organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę, stanowi podstawę do żądania wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości objętych tą decyzją a także do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej i w efekcie pozbawienia prawa własności nieruchomości dotychczasowych właścicieli. Tym samym, określenie w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego przebiegu inwestycji przez teren działki nr [...] niesie za sobą daleko idące skutki. Dlatego też, dokonana przez inwestora zmiana przebiegu gazociągu w toku postępowania odwoławczego, a więc już po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem nowego przebiegu inwestycji i w odniesieniu do nowego przebiegu inwestycji wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W ocenie Sądu, postępowanie dowodowe w tym zakresie nie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, jako że nie chodzi o jego uzupełnienie, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła P. Spółki z o.o. z siedzibą w T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 23 lutego 2021 r. strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż pismo strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2019 r. zawierające informację o zmianie trasy przebiegu gazociągu objętego inwestycją stanowi zmianę wniosku, o którym mowa w tym przepisie;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151a §2 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 138 §2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji, na podstawie której organ drugiej instancji, wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dokonał nieuprawnionej ingerencji w zakres przedmiotu sprawy;
- 2. art. 151 a §2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 §2 w zw. z art. 136 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji, na podstawie której organ drugiej instancji, odstępując od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. nie wskazał przyczyn tego odstąpienia w treści uzasadnienia decyzji;
- 3. art. 151a §2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 §2 w zw. z art. 16 §1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji naruszającej zasadę trwałości decyzji ostatecznej i zasadę ochrony praw nabytych poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu inwestora i utrzymanie stanu niepewności prawnej po jego stronie pomimo braku ku temu przesłanek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że pismo strony z dnia [...] stycznia 2019 r. zawierające informację o zmianie trasy przebiegu gazociągu objętego inwestycją stanowi zmianę wniosku, o którym mowa w tym przepisie.
Kwestią oczywistą jest to, że wnioskodawca może zmienić treść wniosku. Jednakże, jeżeli zmiana dotyczy granic terenu inwestycji oraz jej cech charakterystycznych, to wnioskodawca obowiązany jest do złożenia wniosku modyfikującego w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 (zob. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2019). Zatem o ile wnioskodawca zamierza zmienić treść wniosku, a zmiany odnosić się będą do granic terenu inwestycji oraz jej cech charakterystycznych, nie jest wystarczające sformułowanie tego żądania w dowolny sposób.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szereg uregulowań szczególnych w stosunku do kodeksowych norm proceduralnych. Jednym z takich przepisów jest art. 52 ust. 2, który w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 k.p.a. przez określenie, jakie obligatoryjne elementy winien zawierać wniosek, mianowicie określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a ponadto określenie szeroko pojętej charakterystyki inwestycji, w tym obejmującej zasadnicze parametry techniczne zamierzenia budowlanego, w formie opisowej i graficznej.
W złożonej skardze kasacyjnej strona skarżąca słusznie wskazuje, że pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. nie mogło zatem zostać potraktowane jako zmiana wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie spełniało przesłanek formalnych uregulowanych w treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p.
Organ był zobowiązany do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie zmian w planowanej inwestycji jednak konsekwencje jakie wyciągnął dla strony w odniesieniu do złożonych wyjaśnień są, zadaniem Sądu, zbyt daleko idące. Kolegium biorąc pod uwagę możliwość modyfikacji przez stronę wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno wezwać stronę do złożenia takiego wniosku w przewidzianej przepisami formie lub – w przypadku niezłożenia takiego wniosku - pominąć stanowisko strony w tym zakresie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o pismo strony, w którym zaznaczony został jego informacyjny charakter, nie mogło stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Niezależnie od tego należy wskazać, że zmiana istotnych elementów wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a odnoszących się do granic terenu inwestycji i jej cech charakterystycznych nie może być dokonana na etapie postępowania odwoławczego. Konieczne jest bowiem zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 1 k.p.a.), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej.
Z powyższych względów, uznając, że Kolegium nie miało podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe stanowisko i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.