Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1496/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2015r., sygn. akt II SA/Bk 998/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 14 sierpnia 2014r., nr... uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 14 sierpnia 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 23 maja 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 25 sierpnia 2010r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta B. z dnia 2 czerwca 2010r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent B. decyzją z dnia 2 czerwca 2010r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszonej, ręcznej samoobsługowej myjni samochodowej (do 7 stanowisk ze stanowiskiem otwartym i dwoma stanowiskami automatycznymi i stanowiskiem do czyszczenia) z budynkiem technicznym, socjalno-biurowym, pylonu reklamowego, wewnętrznego układu komunikacyjnego i parkingów wraz z infrastrukturą techniczną, usytuowanej na działce o nr geod.... w B. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 25 sierpnia 2010r.

Wnioskiem z dnia 24 grudnia 2013r. (uzupełnionym o dalsze wnioski i wyjaśnienia z dnia 7 stycznia 2014r., 18 stycznia 2014r., 31 stycznia 2014r., 19 marca 2014r. i 10 maja 2014r.) M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnił swój wniosek naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012, poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p., w zw. z § 3-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej rozporządzeniem, poprzez nieprawidłowe, tj. "znacznie rozciągnięte z niewiadomych przyczyn w niejednakowych odległościach od granic działki" wyznaczenie obszaru analizowanego, błędne ustalenie oddziaływania obiektu oraz szerokości frontu działki, nieuwzględnienie wątpliwości w zakresie przebiegu granicy działki objętej inwestycją o nr... z działką skarżącego o nr oraz braku dróg dojazdowych na działkę..., poprzez fakt, że droga dojazdowa do działki... jest ślepa a droga wzdłuż działki... jest porośnięta zielenią.

Dodatkowo wskazał na brak spełnieni przesłanki kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., brak wymaganego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 107, art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Zarzucił również pominięcie opracowań ekofizjograficznych oraz brak zalecenia wykonania przez wnioskodawcę operatu wodnoprawnego z powodu możliwości odprowadzania z projektowanej inwestycji, tj. myjni samochodowej ścieków przemysłowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 23 maja 2014r., nr... odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 25 sierpnia 2010r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta B. z dnia 2 czerwca 2010r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że analiza poszczególnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż skarżona decyzja nie jest dotknięta wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Z uwagi na to, że skarżący jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odniósł się do tej przesłanki w sposób szczegółowy. Podał, że zarzut skarżącego dotyczący "znacznego rozciągnięcia obszaru analizowanego" trudno uznać za umożliwiający potwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym występuje niejednolita interpretacja przepisu § 3 rozporządzenia.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów, dotyczących naruszenia (poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego) przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia (jak również w decyzji organu I instancji) odniesiono się do wszystkich "przesłanek" określonych tymże przepisem. Kolegium podało, że w postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Oznacza to również, iż obok naruszenia przepisów prawa materialnego, za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

Z tego samego powodu, nie można - zdaniem Kolegium - uznać za rażące naruszenie prawa pominięcia w skarżonej decyzji opracowań ekofizjograficznych oraz brak zalecenia wykonania przez wnioskodawcę operatu wodnoprawnego.

Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając m.in. rażące naruszenie prawa, poprzez niezgodność decyzji z obowiązującą uchwałą nr... Rady Miasta B. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w B., w tym jej sprzeczność z następującym zapisem: "Możliwość realizacji obiektów usługowych, w obszarze oznaczonym na rysunku "Polityka Przestrzenna" jako system przyrodniczy miasta, związanych z obsługą terenów sportowo-rekreacyjnych, takich jak: obiekty małej gastronomii, pawilony wystawiennicze, zaplecza administracyjno-socjalne, terenowe obiekty sportowe, itp., pod warunkiem lokalizacji obiektów kubaturowych w odległości minimum 100 m od rzeki B. i 50 m do D. i B.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 14 sierpnia 2014r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 23 maja 2014r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że niezgodność decyzji z obowiązującą uchwałą nr... Rady Miasta B. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w B., nie mogła być podstawą stwierdzenia nieważności wydanego rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego oraz błędnego wyznaczenia (na mapie) tegoż obszaru (jak też zaniechania przez organ II instancji dokonania oceny prawidłowości przedłożonych map), Kolegium podkreśliło, że orzecznictwo sądowoadministracyjne uniemożliwia w postępowaniach o stwierdzenie nieważności badanie prawdziwości dokumentów urzędowych, tj. map geodezyjnych użytych przez organ do analizy funkcji i cech zabudowy. Zdaniem Kolegium, również zarzut błędnego zdefiniowania pojęcia "tej samej drogi publicznej" nie mógł stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności skarżonego rozstrzygnięcia.

Stwierdzić nieważność można by bowiem jedynie wtedy, gdyby naruszenie dotyczyło przepisu prawa, który nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść jest jasna i nie wywołuje sporów doktrynalno-orzeczniczych. W ocenie Kolegium, nie mógł też być przesłanką stwierdzenia nieważności zarzut ustalenia szerokości elewacji frontowej przekraczającej dopuszczalne normy (poprzez określenie ponad czterokrotnej średniej szerokości elewacji frontowej analizowanego obszaru). Bez wątpienia natomiast, zdaniem Kolegium, wadą skarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji jest brak danych porównawczych i metody wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (co może przesądzać o błędach w analizie funkcji). Niemniej jednak nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Podobnie, a zatem jako niespełniające warunków rażącego naruszenia prawa, Kolegium oceniło brak określenia przez inwestora zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków.

Również zarzut nieprzyznania statusu strony skarżącemu w postępowaniu przed organem I instancji, zdaniem Kolegium, nie stanowił o rażącym naruszeniu prawa. Uzupełniająco Kolegium dodało, że nie zaistniały też pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzję wydał organ właściwy miejscowo, rzeczowo i instancyjnie (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Istnieje podstawa prawna skarżonego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2). W sprawie nie została wydana inna decyzja ostateczna (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Decyzja została skierowana do strony postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), a jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. M. zarzucając naruszenie: (1) art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 54, 61 i 64 u.p.z.p.; (2) § 9 rozporządzenia w zw. z art. 107 k.p.a.; (3) art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a.; (4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.; (5) art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek tylko jeden z podnoszonych w niej zarzutów jest zasadny. W ocenie Sądu, przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. Przepis ten wymaga, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust.

5. W orzecznictwie podkreśla się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Takie zagwarantowanie może stanowić każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne, w którym uzgadnia się zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Sąd podzielił przy tym wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przepisy u.p.z.p. nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury, a do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na wykonanie przyłącza do sieci.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9 listopada 2009r. w punkcie IV dotyczącym zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej, tj. zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną, gaz, sposobu odprowadzania ścieków i wód opadowych inwestor podał, że nastąpi to na warunkach gestora sieci. W decyzji o warunkach zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej ustalono, że zasilanie w energię elektryczną, zaopatrzenie w wodę, w gaz, odprowadzanie ścieków, wód opadowych nastąpi na warunkach technicznych uzyskanych od właściwych jednostek organizacyjnych.

W ocenie Sądu, z powyższych sformułowań nie wynikają jakiekolwiek warunki, po spełnieniu których uzbrojenie terenu można byłoby uznać za wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Takie postępowanie organu ustalającego warunki zabudowy stanowiło, w ocenie Sądu, rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w kontekście rodzaju inwestycji, która w przedmiotowej sprawie polega na budowie myjni samochodowej. Sąd I instancji uznał, że przy takiej inwestycji istotne jest zapewnienie odpowiednich warunków technicznych przede wszystkim w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków i wód opadowych. Tym bardziej, że jak wynika z postanowienia Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. z dnia 11 grudnia 2009r. na terenie inwestycji nie występują urządzenia melioracyjne, a blisko niej znajdują się rzeki. Stąd brak odpowiedniej kanalizacji stanowi realne zagrożenie zanieczyszczenia wód ściekami przemysłowymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutu braku wystarczającego uzbrojenia dla przedmiotowej inwestycji, w odpowiedzi na skargę podało, że brak konkretnego wskazania we wniosku na zapotrzebowanie na wodę, energię i sposób odprowadzania ścieków, a jedynie posłużenie się sformułowaniem "na warunkach gestora sieci" nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium, stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym takie naruszenie prawa stanowił jedynie podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji a nie stwierdzenia ich nieważności. Jako przykład wskazano wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2717/12 oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie wydanego w sprawie II SA/Kr 745/12. W sprawie tej, kontroli Sądu podlegały decyzje wydane w trybie zwykłym, stąd też uchybienie polegające na naruszeniu art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. stanowiło podstawę uchylenia decyzji, a nie stwierdzenia ich nieważności. W ocenie Sądu, takie uzasadnienie organu bez odniesienia się do realiów konkretnej sprawy bez wątpienia stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Nadto Sąd stwierdził, że istotnie w orzecznictwie przyjmuje się, iż zawarcie zapisów odnoszących się do problematyki uzbrojenia terenu, które wskazują na konieczność wykonania określonych czynności związanych z uzbrojeniem terenu i sugerują, że projektowane uzbrojenie terenu, po spełnieniu określonych warunków, będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W sprawie niniejszej brak jest jednak jakichkolwiek zapisów w tej kwestii. Sąd stwierdził, że zawarcie we wniosku, jak i w decyzji ustalającej warunki zabudowy, zapisów odnoszących się od problematyki uzbrojenia terenu, dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej, poprzez sformułowanie "na warunkach gestora sieci" stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.g.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego dwie skargi kasacyjne.

J. Ż. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że dla wykazania istnienia wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego uzbrojenia terenu w sytuacji, w której działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest już uzbrojona, nie jest wystarczające sformułowanie w decyzji o warunkach zabudowy, że odprowadzanie ścieków, wód opadowych, jak również zasilanie w energię elektryczną, zaopatrzenie w wodę i w gaz nastąpi w oparciu o istniejące, miejskie sieci, na warunkach gestorów sieci, podczas gdy z analizowanego przepisu nie wynika, w jaki sposób należy wykazać przesłankę właściwego uzbrojenia terenu, a ponadto organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do nakładania na gestorów sieci warunków odnoszących się do kwestii uzbrojenia terenu, zaś działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiadała na etapie składania wniosku uzbrojenie terenu pozwalające na umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń, umożliwiających zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną gaz oraz odprowadzanie ścieków oraz wód opadowych, a w związku z tym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie została spełniona przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa,
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
3. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., polegające na uwzględnieniu skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2014r., która została wydana bez naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego i tym samym nie mogła zostać przez Sąd I instancji uchylona; powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji prawidłowo ocenił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2014r. pod względem jej zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaliłby skargę, a nie uchylił decyzję, jak to uczynił,
4. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. polegające na uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2014r. wskutek błędnego przyjęcia, że zawarcie we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zapisów odnoszących się do problematyki uzbrojenia terenu poprzez sformułowanie "na warunkach gestorów sieci", stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p., podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy wydana została w okolicznościach i warunkach nie wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.; powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik; sprawy, bowiem gdyby Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, to oddaliłby skargę,
5. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz z decyzji o warunkach zabudowy nie wynikają warunki, po spełnieniu których uzbrojenie terenu można byłoby uznać za wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy z decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta B. po przeprowadzeniu analizy terenu wynika, że działka nr... jest w pełni uzbrojona, zaś odprowadzanie ścieków, wód opadowych, jak również zasilanie w energię elektryczną, zaopatrzenie w wodę i w gaz nastąpi w oparciu o istniejące, miejskie sieci, na warunkach gestorów sieci; powyższe naruszenie przepisów postępowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w razie przyjęcia, że działka jest w pełni uzbrojona, zaś istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak byłoby podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2014r., co w konsekwencji oznaczałoby konieczność oddalenia skargi,
6. d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie jego właściwej oceny poprzez:
7. - pominięcie faktu, że działka nr..., której dotyczył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, była uzbrojona na etapie składania wniosku;
8. - błędne przyjęcie, że na działce nr... nie występują urządzenia melioracyjne, podczas gdy z postanowienia Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B., na które powołuje się Sąd I instancji dla uzasadnienia swego stanowiska, wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony bez uwag w zakresie melioracji wodnych, zaś powołane w postanowieniu Dyrektora WZMiUW w B. twierdzenie o braku na terenie inwestycji urządzeń melioracyjnych potwierdza jedynie, że w granicach obszaru, na którym ma zostać zbudowana myjnia samochodowa, nie przebiegają urządzenia melioracyjne, które mogłyby uniemożliwić budowę, co nie oznacza, że takie urządzenia nie przebiegają przez działkę..., której dotyczył wniosek o wydanie warunków zabudowy,
9. - pominięcie faktu, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy przeprowadził analizę urbanistyczno - architektoniczną terenu w wyniku której ustalił, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.

Niniejsze naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa ocena przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku akt sprawy prowadziłaby do wniosku, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji oznaczałoby konieczność oddalenia skargi,

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy i wyczerpujący podstawy i motywów rozstrzygnięcia oraz nie wskazanie przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zawarcie we wniosku jak i w decyzji o warunkach zabudowy sformułowania "na warunkach gestorów sieci" stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p., co uniemożliwiło kontrolę instancyjną, wpływając istotnie na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1) art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że z powyższego przepisu wynika obowiązek organów administracji szczegółowego określenia - w decyzji ustalającej warunki zabudowy - warunków odnoszących się do problematyki uzbrojenia terenu, toteż zawarcie w decyzji określającej warunki zabudowy sformułowania: "na warunkach gestora sieci" stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące obowiązkiem stwierdzenia nieważności, podczas gdy z treści tegoż przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest już w przypadku ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i nie zawiera on żadnych jednoznacznych wskazań co do treści warunku zabudowy dotyczącego wymagań w zakresie obsługi z zakresu infrastruktury technicznej,
2. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wskazania na przyczyny uznania, że sformułowanie zawarte we wniosku, jak i decyzji organu I instancji, o treści: "na warunkach gestora sieci" w odniesieniu do warunków uzbrojenia terenu, dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, podczas, gdy z treści uzasadnienia skarżonego wyroku i powoływanych tam innych orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że o ile w niektórych sytuacjach takie zastrzeżenie może być uznane za naruszenie prawa, to nie jest ono rażące,
3. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że rozpoznając sprawę ponownie Kolegium uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w motywach uzasadnienia, a nie - jak wymaga tego ww. przepis - wypowiedzenie konkretnych wskazań co do dalszego postępowania, przez co uniemożliwił dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wydanego wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz istotnie utrudnił możliwość załatwienia sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Sądu.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne M. M. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Oceniając skargi kasacyjne w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p.718), dalej p.p.s.a. i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. W skargach kasacyjnych podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, opierając je tym samym na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do błędnej wykładni przepisu art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. określono, że koniecznym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ust. 5 tego artykułu określono, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej miedzy właściwą jednostką organizacyjną w inwestorem.

Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., w której organ orzekający uznał, że nie wystąpiło rażące naruszenie art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji zawarcie w decyzji ustalającej warunki zabudowy zapisów odnoszących się do uzbrojenia terenu dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej poprzez sformułowanie "na warunkach gestora sieci" stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 pkt 2 u.p.z.p.

Wskazany zarzut skarg kasacyjnych zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że rażącym naruszeniem tych przepisów jest zawarcie w decyzji warunku odnoszącego się do uzbrojenia terenu zapisu, że odprowadzanie ścieków, wód opadowych, zasilanie w energię elektryczną zaopatrzenie w wodę i gaz nastąpi w oparciu o istniejące miejskie sieci, na warunkach określonych z tymi sieciami (gestorami).

Skarżąca kasacyjnie J. Ż. zarzuca, że z analizowanego przepisu nie wynika, w jaki sposób należy wykazać przesłankę właściwego uzbrojenia, a ponadto organ wydający decyzję nie jest uprawniony do nakładania na gestorów sieci warunków odnoszących się do kwestii uzbrojenia terenu, zaś działka objęta wnioskiem posiadała na etapie składania wniosku uzbrojenie terenu pozwalające na umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń, umożliwiających zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną, gaz oraz odprowadzenie ścieków i wód opadowych, w związku z czym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie została spełniona przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w skardze kasacyjnej, że z treści przepisu art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest już w przypadku ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i przepis nie zawiera żadnych jednoznacznych wskazań co do treści warunku zabudowy dotyczącego wymagań w zakresie obsługi z zakresu infrastruktury technicznej. Ponadto SKO zarzuciło, że skoro Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na wątpliwości, co do stosowania przepisu art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p., powołując się na niejednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne, to nie da się wykazać, że treść tego przepisu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, wobec czego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela te zarzuty skarżących kasacyjnie. Należy podkreślić na wstępie, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, kiedy organ administracji nie przeprowadza na nowo postępowania administracyjnego, nie może prowadzić postępowania dowodowego, a jedynie może badać czy kontrolowana decyzja nie zawiera wad nieważnościowych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta B. z dnia 2 czerwca 2010r.

Słusznie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z prawidłowo określonych przesłanek rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji nie wyprowadził jednak właściwych wniosków w niniejszej sprawie. Jak słusznie stwierdzili skarżący kasacyjnie niejednoznaczność analizowanego przepisu oraz złożoność jego wykładni, wykluczała możliwość uznania wystąpienia przesłanki z art. 156 § pkt 2 k.p.a. Wskazana przez Sąd I instancji oraz skarżących kasacyjnie rozbieżność orzecznictwa na tle stosowania art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazuje, że nie można uznać wystąpienia podstawowej cechy nadającej naruszeniu prawa przymiotu rażącego, tzn. oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że przepis art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. nie zawiera jednoznacznych wskazań, co do treści warunku zabudowy dotyczącego wymagań w zakresie obsługi z zakresu infrastruktury technicznej.

Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo, które wykreowało pogląd, iż celem przepisu art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Sąd wskazał na orzecznictwo, zgodnie z którym takim zagwarantowaniem będzie wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne dokument, w którym uzgadnia się zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane i podzielił to stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przepisy u.p.z.p. nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury, a do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na wykonanie przyłącza do sieci.

W związku z tym należy wskazać na podnoszony przez skarżących fakt, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki są załącznikiem decyzji o warunkach zabudowy (z dnia 2 czerwca 2010r., utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia 25 sierpnia 2010r.) jej autor, będący uprawnionym architektem stwierdził, że "istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji określonego wnioskiem zamierzenia budowlanego". To ustalenie organu nie zostało podważone, a Sąd I instancji tego faktu nie zauważył. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że zapis decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej: zasilanie w energię elektryczną na warunkach technicznych uzyskanych od właściwych jednostek organizacyjnych, wody w oparciu o miejską sieć wodociągową, gaz z sieci ogólnej miejskiej, odprowadzanie ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej, odprowadzanie wód opadowych do miejskiej sieci kanalizacji deszczowe – na warunkach technicznych, które należy uzyskać do wskazanych w decyzji gestorów sieci - stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego - art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzuty J. Ż. naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (pkt 2a skargi kasacyjnej), art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (pkt 2b skargi kasacyjnej), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (pkt 2c skargi kasacyjnej), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (pkt 2d skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargi kasacyjne i uchylił zaskarżony wyrok. Uznając że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i nie występuje przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p.), na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostował mylnie określony w zaskarżonym wyroku przedmiot sprawy, którym jest "stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy", a nie "ustalenie warunków zabudowy".

1. - ---------------------- 6