Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę G. B. i T. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] lipca 1996 r. wpisał do rejestru zabytków Zespół elektrowni miejskiej w [...] położony na działce nr geod. [...], w składzie:
(a) budynek elektrowni wraz z wyposażeniem technicznym, na które składa się: turbina firmy [...], dwa piece oraz suwnica ręczna, (b) wieża ciśnień, (c) kanał wodny, (d) budynek stancji pomp.
G. i T. B. - aktualni właściciele tego zabytku 10 stycznia 2012 r. wystąpili z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków następujących elementów zabytkowego zespołu: wieży ciśnień, budynku przepompowni, kanału wodnego, budynku elektrowni.
W toku prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania, w opinii z 3 kwietnia 2012 r., Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] przedstawił analizę zabytkowych elementów Zespołu elektrowni miejskiej w [...]. Po dokonaniu waloryzacji wartości zabytkowych we wnioskach końcowych opowiedziano się za skreśleniem z rejestru zabytków elementów elektrowni w postaci turbiny parowej i dwóch pieców, wieży ciśnień, budynku stacji pomp, kanału wodnego oraz suwnicy ręcznej. Negatywnie zaopiniowano wniosek o skreślenie z rejestru zabytków budynku elektrowni miejskiej.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. odmówił skreślenia z rejestru zabytków: kanału wodnego i budynku elektrowni wraz z wyposażeniem, tj. turbiną firmy [...], dwoma piecami i suwnicą ręczną oraz skreślił z rejestru zabytków wieżę ciśnień i budynek stacji pomp.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. B. i T. B. ponowili prośbę o dokonanie skreślenia pozostałych elementów Zespołu, kwestionując rozstrzygnięcie jako podjęte bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się do Dyrektora Muzeum Techniki w [...] z prośbą o wydanie opinii dotyczącej wartości zabytkowych reprezentowanych przez: turbinę parową firmy [...], dwa piece do wytwarzania pary technologicznej oraz suwnicy ręcznej.
Dyrektor Muzeum Techniki pismem z 12 kwietnia 2013 r. poinformował, że w jego ocenie powinny zostać skreślone z rejestru zabytków: turbina parowa oraz piece do wytwarzania pary. W odniesieniu do budynku dawnej elektrowni miejskiej podzielił stanowisko Narodowego Instytutu Dziedzictwa o pozostawieniu w rejestrze zabytków. Nie poparł też wniosku o skreślenie z rejestru suwnicy ręcznej.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i e, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił decyzję z [...] sierpnia 2012 r. w części dotyczącej turbiny parowej firmy [...] oraz dwóch pieców do wytwarzania pary z budynku głównego dawnej elektrowni i skreślił powyższe obiekty z rejestru zabytków. W pozostałej części organ utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu organ powołał się na opinię Dyrektora Muzeum Techniki w [...] wskazując, że w odniesieniu do pozostałości turbiny parowej oraz reliktów dwóch pieców, z uwagi na znaczny stopień ich zniszczenia oraz utraty przez nie waloru dokumentu przeszłości, zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zdaniem organu, suwnica ręczna dwudźwigarowa zachowała się w swoim pierwotnym stanie, dlatego zabytku tego nie powinno się skreślać z rejestru zabytków. W odniesieniu do kanału wodnego organ wskazał, że jest on ważnym elementem tożsamości miejsca, a jego zaniedbanie w żaden sposób nie umniejsza wartości historycznych i naukowych tego obiektu inżynierii ziemnej. Ponadto zaznaczono, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej nie jest sam kanał, lecz cały zespół elektrowni z najcenniejszym dla tożsamości tego zabytku elementem zewnętrznej infrastruktury technicznej, jakim jest kanał wodny. Dlatego też, zdaniem organu, w odniesieniu do zespołu dawnej elektrowni miejskiej w [...] składającej się z budynku głównego, wyposażenia w nim się znajdującego, tj. suwnicy ręcznej oraz kanału wodnego, nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Jednocześnie organ stwierdził, że opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] zawiera szereg sprzecznych i pozbawionych podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym ocen oraz uwag. W efekcie za skreśleniem z rejestru kanału wodnego, w ocenie autorów opinii, przemawiać ma brak dokumentalnych i archiwalnych wzmianek dotyczących tego obiektu, z pominięciem sformułowanego wcześniej wskazania na technologiczne wymogi uzasadniające istnienie takiego obiektu inżynierii ziemnej przy zabytkowej elektrowni.
G. i T. B. złożyli skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w części odnoszącej się do odmowy wykreślenia z rejestru suwnicy ręcznej oraz kanału wodnego. Skarżący zarzucili, że organ dokonał oceny materiału dowodowego z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., co skutkowało błędnym przyjęciem, że obiekty te posiadają walory zabytkowe, a w konsekwencji odmowa wykreślenia ich z rejestru zabytków narusza art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak zaznaczył Sąd, nie ulega wątpliwości, że suwnica ręczna jest najlepiej zachowanym elementem wyposażenia budynku głównego dawnej elektrowni, który pomimo widocznych śladów zużycia pozostaje nadal cennym świadectwem historycznym i naukowym rozwoju tego zakładu oraz rozwoju techniki na obszarze północno-wschodniej Polski. Również kanał wodny, będący obiektem inżynierii ziemnej, pomimo obecnego zaniedbania, które nie umniejsza jego wartości historycznych i naukowych, jest ważnym elementem tożsamości tego miejsca.
Sąd podkreślił, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest cały zespół elektrowni z najcenniejszym, jak stwierdził organ, dla tożsamości tego zabytku elementem zewnętrznej infrastruktury technicznej, jakim jest kanał wodny. Z tych względów Sąd uznał, że w odniesieniu do Zespołu dawnej elektrowni miejskiej w [...] składającej się z budynku głównego, wyposażenia w nim się znajdującego, tj. suwnicy ręcznej oraz kanału wodnego, nie zachodzą przesłanki określone w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zniszczenie poszczególnych elementów nie miało wpływu na istotę tego zabytku, wprawdzie powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, jednakże nie może prowadzić automatycznie do skreślenia zabytku z rejestru.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że jak wynika z akt sprawy organ zgromadził w sprawie materiał dowodowy, stosownie zaś do art. 80 k.p.a. prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz ocenił zgromadzone w sprawie dowody. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku G. B. i T. B. podnieśli następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niezgodne z tymi przepisami uznanie, że suwnica ręczna oraz kanał wodny posiadają wartość historyczną i w związku z tym brak jest podstaw do skreślenia z rejestru zabytków;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające w szczególności na:
- - bezpodstawnym oddaleniu skargi wobec istnienia zdaniem skarżących przesłanek do jej uwzględnienia;
- - niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, zwłaszcza w zakresie istnienia lub braku przesłanek do wykreślenia suwnicy ręcznej i kanału wodnego z rejestru zabytków i niedopuszczeniu przez organ jeszcze dodatkowej opinii, która w sposób jednoznaczny ustaliłaby, czy suwnica ręczna i kanał wodny utraciły wartość historyczną i artystyczną, co stanowiłoby przesłankę do skreślenia tych obiektów z rejestru zabytków;
- - pominięciu w uzasadnieniu wyroku wniosków wynikających z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] z 21 marca 2012 r.;
- - niewyjaśnieniu sprzeczności wynikających z zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] z 21 marca 2012 r. oraz opinii Dyrektora Muzeum Techniki w [...] z 12 kwietnia 2013 r.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem skarżących Sąd zaakceptował błędne ustalenia prowadzące do wniosku, że brak jest podstaw do skreślenia suwnicy ręcznej i kanału wodnego z rejestru zabytków. Podnieśli, że z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wynika, iż suwnica została błędnie przypisana do wyposażenia dawnej elektrowni miejskiej.
Z zebranego materiału nie wynika również, by kanał wodny prezentował wartości zabytkowe. Ogólna ocena postępowania organu administracji dokonana przez Sąd I instancji, nie pozwala na wskazanie, z czego wynika wartość historyczna i artystyczna przedmiotowych obiektów. Zwłaszcza, że przedłożone w toku prowadzonego postępowania opinie zawierają sprzeczne wnioski.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego. Przedstawiając swoje stanowisko organ podkreślił, że skoro wpis do rejestru zabytków został dokonany i odpowiednia decyzja pozostaje w obrocie prawnym, to należało przyjąć, że suwnica i kanał wodny niewątpliwie posiadały w dacie wpisu wartość zabytkową. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że nastąpiła ich utrata. Skarżący zaś wychodzą z błędnego założenia, że możliwe jest wykreślenie z rejestru na tej podstawie, że wpisane obiekty nie posiadały wartości zabytkowej w dacie wpisu. W ocenie organu byłby to przedmiot innej sprawy administracyjnej, aktualnie ostatecznie zakończonej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione podstawy, albowiem rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji w odniesieniu do tej części zaskarżonej decyzji, w jakiej odmówiono skreślenia z rejestru zabytków kanału wodnego, zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji w tym zakresie została przeprowadzona w sposób wadliwy, a wadliwość ta przede wszystkim polegała na niewłaściwej ocenie legalności zaskarżonej decyzji, dokonanej z pominięciem istotnych uchybień w postępowaniu prowadzonym przez organ.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przesłankę skreślenia zabytku z rejestru stanowi zniszczenie zabytku w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, jak również brak potwierdzenia w nowych ustaleniach naukowych wartości obiektu będącej podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że w odniesieniu do elementów wpisanego do rejestru zabytków Zespołu elektrowni miejskiej w [...] w postaci: suwnicy ręcznej i kanału wodnego, przesłanki te nie zostały spełnione. Do przyjęcia takiej oceny doprowadziły ustalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w świetle których suwnica ręczna pozostaje cennym świadectwem historycznym i naukowym rozwoju tego zakładu oraz tej części Polski, natomiast kanał wodny stanowi ważny element tożsamości całego Zespołu.
W pierwszej kolejności należy zgodzić się z Sądem I instancji, że materiał zgromadzony w sprawie dotyczący suwnicy ręcznej będącej wyposażeniem technicznym budynku elektrowni pozwalał na przyjęcie, iż ten element zabytkowego Zespołu nie utracił wartości zabytkowej. Nie wskazano również, by istniały nowe ustalenia naukowe negujące wartości będące podstawą wydania decyzji o wpisie tego elementu do rejestru. Fakt, na który powołuje się skarga kasacyjna co do sprzecznych wniosków wynikających z przedłożonych w sprawie opinii nie zdołał podważyć prawidłowości oceny dokonanej w tym zakresie przez organ. Podkreślić należy, że w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa stwierdzono, że suwnica ręczna może zostać wykreślona z rejestru. W opinii Dyrektora Muzeum Techniki zauważono, że suwnica nie pochodzi z okresu budowy elektrowni, lecz z okresu pierwszych dekad po II wojnie światowej. Nie poparto jednak wniosku o jej skreślenie z rejestru zabytków z uwagi na to, że nie zawiera wyraźnych braków.
Zauważyć należy, że w świetle art. 77 § 1 K.p.a. organ powinien uwzględnić wszystkie dowody przeprowadzone w postępowaniu, następnie dokonać oceny ich mocy i wiarygodności. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast odmówić jego wiarygodności zgodnie z przyjętą w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. W takiej sytuacji obowiązany jest swoje stanowisko uzasadnić.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ rozpatrujący ponownie sprawę wziął pod uwagę wykazane powyżej sprzeczności przedłożonych opinii, odpowiednio uzasadniając swoje stanowisko oparte na stwierdzeniu, że w odniesieniu do suwnicy ręcznej, pochodzącej z około połowy XX wieku, nie zachodzą przesłanki do wykreślenia z rejestru zabytków. Mając na uwadze przedmiot analizy, jakim było urządzenie techniczne, organ uznał za bardziej miarodajną opinię wyspecjalizowanego podmiotu, jakim jest Dyrektor Muzeum Techniki przyjmując, że suwnica ręczna pomimo widocznych śladów zużycia, pozostaje nadal cennym świadectwem historycznym i naukowym rozwoju elektrowni oraz rozwoju techniki na obszarze północno-wschodniej Polski.
Tym samym organ wskazał i uzasadnił kryteria, jakimi kierował się uznając za udowodnioną okoliczność braku utraty wartości zabytkowych przez ten element. Stwierdzić zatem należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji w tym aspekcie jest prawidłowa.
Nie sposób natomiast zgodzić się z oceną Sądu I instancji w odniesieniu do legalności decyzji w zakresie, w jakim odmawia skreślenia z rejestru zabytków kanału wodnego stanowiącego odrębny element Zespołu elektrowni miejskiej w [...]. Przede wszystkim Sąd nie uwzględnił istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, jakie stanowiły podstawę przyjęcia przez organ, że brak jest przesłanek pozwalających na wykreślenie tego obiektu z rejestru. Zauważyć należy, że Narodowy Instytut Dziedzictwa w przedłożonej opinii zaakcentował, iż dokonana analiza pozwala na stwierdzenie, że w odniesieniu do kanału wodnego zachodzi przesłanka określona w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nowe ustalenia naukowe nie potwierdziły, by kanał wodny reprezentował wartości będące podstawą wydania decyzji o wpisie. Pozytywnie zaopiniowano zatem wniosek o wykreślenie kanału wodnego z rejestru zabytków.
Pomimo tak jednoznacznej konkluzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnął sprawę odmiennie. Zwracając się zaś do Dyrektora Muzeum Techniki o wydanie opinii na etapie ponownego rozpatrywania sprawy Minister wśród elementów zabytkowych podlegających ocenie nie wymienił kanału wodnego. Z tego względu przedstawiona opinia Dyrektora Muzeum nie podejmowała kwestii wartości zabytkowej tego elementu. Sąd I instancji uznając za prawidłowe stanowisko organu przyjęte w sprawie nie dostrzega powyższych okoliczności przyjmując, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz ocenił zgromadzone w sprawie dowody.
Sąd nie rozważył, czy okoliczności sprawy, zwłaszcza konkluzja zawarta w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, pozwalały na sformułowanie odmiennych tez. Pominął w tym względzie wpływ, jaki na powyższą ocenę mogła mieć okoliczność niezwrócenia się przez organ o przeprowadzenie dowodu do innej instytucji, pomimo zgłaszanego przez stronę wniosku. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa w zakresie skreślenia z rejestru zabytków kanału wodnego została rozpoznana wadliwe, albowiem Sąd I instancji nie dokonał właściwej analizy istotnych elementów procedury administracyjnej poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji co do tej kwestii. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2013 r. w tym zakresie uchybia przepisom postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzonej w oparciu o art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości podważają zaakceptowaną przez Sąd I instancji ocenę organu, że odmowę skreślenia z rejestru zabytków kanału wodnego usprawiedliwiały zgromadzone materiały oraz wyczerpująco wyjaśnione okoliczności sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim oddalona została skarga na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2013 r. w części dotyczącej odmowy skreślenia z rejestru zabytków kanału wodnego, w wyniku czego uznał za zasadne w tym zakresie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – skargę uwzględnić uchylając zaskarżoną decyzję w opisanej części. W pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a., postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego mając na uwadze całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy.