Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1048/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2018 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2018 r. i nakazano skarżącej spółce: 1. usunięcie docieplenia elewacji frontowej (północnej) na wysokości wszystkich kondygnacji oraz od lewej krawędzi otworu drzwiowego, będącego głównym wejściem do budynku, aż do krawędzi tej elewacji przy elewacji szczytowej (wschodniej) na szerokości 18,40 m;
- 2. usunięcie docieplenia elewacji szczytowej (wschodniej) w budynku biurowym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości w L. przy ul. [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącą, a co za tym idzie, odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów, bowiem Sąd I instancji, pomimo zarzutów skarżącej nie podjął jakichkolwiek kroków celem dokładnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, w tym w szczególności:
- - nie dokonał pomiaru rzeczywistej wysokości nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], wprost wskazując w treści uzasadnienia, że organy nie ustaliły faktycznej wysokości budynku, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w przypadku budynków o wysokości do 25 m nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenie, które zostało dokonane przez skarżącą;
- - nie ustalił kiedy faktycznie zostały rozpoczęte prace remontowe w opisanej wyżej nieruchomości, a w konsekwencji bezkrytyczne przyjęcie, że rzeczone prace zostały podjęte dopiero w 2017 r., już po wygaśnięciu zgłoszenia zamiaru ich wykonania, czemu strona skarżąca stanowczo zaprzecza, wskazując, że prace te zostały rozpoczęte jeszcze w 2015 r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wszechstronne zbadanie okoliczności sprawy doprowadziłoby do konstatacji, iż prace remontowe zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa, na podstawie ważnego zgłoszenia zamiaru wykonania prac remontowych organowi administracyjnemu;
- b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy roszczenie skarżącej oparte na naruszeniu powołanych przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. należało uznać za w pełni usprawiedliwione;
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 30 ust. 1 pkt 2 c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż prace wykonane przez skarżącą spółkę wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy zgodnie z powołaną regulacją wymagały wyłącznie zgłoszenia, które zostało zresztą przez Skarżącą dokonane;
- - art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez błędne zastosowanie, a zarazem nakazanie skarżącej rozbiórkę części obiektu położonego w L. przy ul. [...], w części szczegółowo opisanej w zaskarżonym wyroku, wykonanego po doręczeniu postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania prac, w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszego przypadku nie zaistniała podstawa wskazana w dyspozycji powołanego przepisu, bowiem prace remontowe zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa, na podstawie dokonanego organom administracyjnym zgłoszenia i wbrew stanowisku organów administracyjnych nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zasadniczo zarzuty kasacyjne koncentrują się na zagadnieniach, które nie dotyczą przedmiotu decyzji wydanych w niniejszej sprawie.
Kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2018 r. została wydana na podstawie art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Natomiast zgodnie z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Wprowadzony w wyniku nowelizacji, dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. (Dz.U.03.80.718), art. 50a ma na celu ukrócenie praktyk nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej (zob. Prawa budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 549). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu wymienionej ustawy z 2003 r. – w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, dodano art. 50a, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 493).
Słusznie zaznaczono w wyroku NSA z 26 lipca 2016 r. II OSK 2821/14, że tak ukształtowane aksjologiczne uzasadnienie wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego art. 50a Prawa budowlanego ma determinujący wpływ na wykładnię tego przepisu. Dlatego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2018 r., że kategoryczne sformułowanie art. 50a oznacza, iż organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wydania decyzji na podstawie tego przepisu za każdym razem, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił bezsporny stan faktyczny wskazując, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych samowolnie w przedmiotowym budynku biurowym polegających na termomodernizacji elewacji budynku oraz przebudowie elewacji frontowej i elewacji od strony podwórka. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2018 roku. Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2018 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 576/18 WSA w Łodzi oddalił skargę skarżącej Spółki na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Sąd ten przesądził, że zamurowanie otworów okiennych w elewacji budynku stanowi jego przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a zatem wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Sąd zaznaczył ponadto w uzasadnieniu wyroku, że wprawdzie organy nie ustaliły jednoznacznie wysokości budynku, ale nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż powołane przez Spółkę zgłoszenie z dnia 8 listopada 2012 r. nie obejmowało prac związanych z termomodernizacją tego budynku.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, na co wskazał organ odwoławczy, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. wstrzymujące roboty budowlane prowadzone w budynku biurowym przy ul. [...] w L. zostało doręczone skarżącej Spółce w dniu 12 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po doręczeniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. przeprowadził dwukrotnie oględziny przedmiotowego budynku w dniu 7 lipca 2017 r. oraz w dniu 14 maja 2018 r. Z oględzin jednoznacznie wynikało, że inwestor pomimo wstrzymania robót budowlanych, kontynuował roboty budowlane, polegające na dociepleniu przedmiotowego budynku. Okoliczność ta jest bezsporna i nie została zakwestionowana zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, co oznacza, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane wskazać należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do zarzutów skargi dotyczących kwalifikacji robót budowalnych, kwestii wysokości budynku oraz dokonanego zgłoszenia z dnia 8 listopada 2012 r. powołując się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 576/18 wydany w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w postępowaniu naprawczym. Jak już wyżej wskazano w wyroku tym WSA w Łodzi dokonał oceny prawnej przeprowadzonych robót budowlanych uznając, że zamurowanie otworów okiennych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a zgłoszenie z dnia 8 listopada 2012 r. w ogóle nie obejmowało prac związanych z termomodernizacją przedmiotowego budynku, zatem również te prace uznać należało za samowolne, jako wykonane bez zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca wyroku w odniesieniu do organów państwowych i sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak jak przyjęto w prawomocnym wyroku. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności działania organów państwa. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia wyraża się w tym, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Dlatego dla prawidłowego określenia mocy wiążącej wyroku konieczne jest uwzględnienie nie tylko jego sentencji, ale też uzasadnienia, w którym zawiera się ocena stanu faktycznego i podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 576-577).
Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia wynikająca z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.
Wobec powyższego Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do weryfikowania w niniejszej sprawie tych kwestii, które badane były w ramach wcześniejszego postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. To, że przedmiotowe roboty wykonane były w warunkach samowoli budowlanej zostało przesądzone w odrębnej sprawie. W niniejszym postępowaniu istotna dla wydanych rozstrzygnięć była wyłącznie okoliczność realizacji robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro ustalenia faktyczne w tym zakresie nie zostały podważone, to prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.