Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 22 września 2017 r. sygn. II SA/Gl 645/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej także jako: skarżący przed Sądem I instancji), uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r. ([...]) w przedmiocie rozbiórki budowli. Przedmiotową decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (/t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm./- dalej jako pr. bud.), decyzję PINB z [...] lutego 2017 r. nr [...] PINB nakazującą J. K. i M. C. – K. rozbiórkę płyty balkonowej oraz zamurowanie drzwi balkonowych w budynku przy ul. [...][...] m. [...] w [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd zasądził ponadto od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zawiadomieniem z 10 czerwca 2010 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie - wykuciu otworu okiennego oraz wykonaniu płyty balkonowej w mieszkaniu nr [...] w powyżej wskazanym budynku na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] marca 1989 r. oraz nr [...] z [...] kwietnia 1990 r.
W trakcie oględzin w dniu 2 września 2010 r. ustalono, że w pokoju mieszkalnym lokalu znajdującym się w części mieszkania sąsiadującej z ulicą [...] istnieje okno o wymiarach 140 x 185 cm w ścianie budynku zlokalizowanej w granicy działki nieruchomości połączone z drzwiami balkonowymi (wymiary 80x265 cm) prowadzącymi na wspornikowo osadzony w ścianie zewnętrznej balkon. Parapet okna znajduje się na wysokości 82 cm. Otwory w ścianie zewnętrznej oraz balkon wykonane zostały na przełomie lat 80tych i 90tych XX w. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzje Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1989 r. nr [...] i z [...] kwietnia 1990 r. nr [...]). Pokój posiada także drugie pełnowymiarowe okno w narożu, wychodzące na tyły nieruchomości.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. PINB zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych powyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1989 r. nr [...] i z [...] kwietnia 1990 r. nr [...].
Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] marca [...] r., udzielającej pozwolenia na wybicie otworu okiennego w budynku w [...] przy ul. [...][...], zaś decyzją z [...] czerwca 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 1990 r. udzielającej pozwolenia na wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w ścianie szczytowej w przedmiotowy budynku.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2011 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. w części zawartego w niej warunku tymczasowości, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.
Wyrokiem z 12 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1733/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2592/11, oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2011 r.
Wyrokiem z 18 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 143/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zaś skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 559/12 oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r.
W związku z powyższym, postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. PINB podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 pr. bud., nakazał J. K. i M. C. – K. rozbiórkę płyty balkonowej oraz zamurowanie drzwi balkonowych w budynku przy ul. [...][...] m [...] w [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez J. K. oraz M. C. – K., decyzją z [...] maja 2017 r. uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kwestionowaną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził na wstępie, iż organ powiatowy obrał właściwy tryb postępowania, tj. określony w art. 51 ust. 1 Pr. bud. Za prawidłowy uznał także przedmiot postępowania naprawczego ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 1990 r., udzielającej pozwolenia na wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...][...]. Zgodnie z dokumentacją dotyczącą ww. inwestycji (opisem technicznym), przedmiotowy balkon nawiązywał do projektowanego otworu okiennego wykonanego zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] marca 1989 r. W opisie robót wskazano, że w miejsce projektowanego okna trójdzielnego o wymiarach 1,80 x 2,00 m zamontować należy okno dwudzielne o wymiarach 1,30 x 1,80 m oraz drzwi balkonowe o wymiarach 0,70 x 2,50 m. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja obejmowała zatem zarówno wykonanie płyty balkonowej, jak i co najmniej modyfikację otworu okiennego.
ŚWINB ustalił, że budynek przy ul. [...][...] zlokalizowany jest w granicy z działką sąsiednią, a płyta balkonowa zrealizowana została nad tą działką. W postępowaniu naprawczym prowadzonym w związku z eliminacją decyzji o pozwoleniu na budowę zasadne było zatem wydanie nakazu rozbiórki tejże płyty balkonowej z racji braku możliwości zalegalizowania inwestycji w związku z nieposiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością sąsiednią.
Jednakowoż, zdaniem ŚWINB, skoro decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1989 r. (nr [...]) udzielająca pozwolenia na wybicie otworu okiennego pozostała w obiegu prawnym, a wyeliminowana z obrotu prawnego została wyłącznie decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1990 r. nr [...], udzielająca pozwolenia na wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w ścianie szczytowej budynku, należałoby ustalić, czy wykonany wcześniej został otwór okienny w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 1989 r., tj. czy zostało wykonane okno trójdzielne o wymiarach 180 x 2,00 m, które następnie zostało przerobione na okno dwudzielne o wymiarach 130 x 1,80 m wraz z drzwiami balkonowymi o wymiarach 0,70 x 2,50 m. Zdaniem organu, jeżeli w istocie wcześniej zostało zrealizowane okno trójdzielne w oparciu o decyzję z 1989 r., to wówczas prawidłowy nakaz w zakresie otworów okiennych musiałby polegać na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego, tj. do stanu jaki miał miejsce w wyniku wykonania robót przewidzianych w decyzji z dnia [...] marca 1989 r., gdyż decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. ŚWINB uznał, że celem ustalenia powyższego zasadne wydaje się przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez WSA w Warszawie w wyroku z 27 czerwca 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 559/12, zapadłym w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 1990 r., iż przepisy techniczno - budowlane zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, nie przewidywały otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki - § 12, a tym bardziej w granicy działki z sąsiednią działką budowlaną.
W tym stanie można wskazać na wydanie decyzji pozwolenia na budowę płyty balkonowej z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa, skoro te nie dopuszczają sytuowania otworów niezbędnych do funkcjonowania balkonu. Sytuowanie budynku ścianą z otworami okiennymi, a także płyty balkonowej przy tym otworze, bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią, jest sprzeczne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z funkcjonujących do tej pory reżimów prawnych. Organ zaznaczył, że nie zmienia to jednak faktu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] marca 1989 r. pozostaje w obiegu prawnym, mimo przeprowadzonego w stosunku do niej postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności zarówno na etapie organów administracji publicznej, jak i sądowoadministracyjnym, co zdaniem organu należy honorować.
Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że za zasadne uznaje ponownie przeprowadzić czynności kontrolne celem ustalenia, czy stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, bowiem ostatnie oględziny w sprawie zostały przeprowadzone we wrześniu 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2017 r. ŚWINB wyjaśnił także, że nie skorzystał z możliwości zastosowania art. 136 k.p.a., bowiem takie działanie nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie, a zastępowałoby dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w związku z czym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności oraz pozbawiło strony przysługujących im praw.
W wyniku rozpoznania skargi [...] Sp. z o.o. w [...] wniesionej na decyzję ŚWINb z [...] maja 2017 r., zaskarżonym wyrokiem z 22 września 2017 r. II SA/Gl 645/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej jako: p.p.s.a., decyzję tę uchylił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga znajduje uzasadnienie ze względu na uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której brak było ku temu wystarczających podstaw. Zdaniem Sądu, nie było bowiem takich istotnych dla sprawy okoliczności (faktów prawotwórczych), które wymagałyby wyjaśnienia przez organ I instancji w powtórnym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że ze względu na ustalony stan faktyczny (konieczność prowadzenia postępowania naprawczego ze względu na zrealizowane roboty i późniejsze unieważnienie pozwolenia na budowę) zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. Norma ta, zrekonstruowana na podstawie wskazanego przepisu, jak również w odniesieniu do art. 51 ust. 1 pkt. 2 i pkt. 3 oraz art. 50 ust. 1 pr. bud. ma następującą treść: jeżeli w przypadku samowoli budowlanej, określonej w art. 50 ust. 1 pr. bud., nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie środków wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3 pr. bud., to właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt. 3 ustawy, oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Tym samym nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 pr. bud., po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. i wyda stosownie do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane.
Sąd stwierdził następnie, że wobec tego dopuszczalne jest odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud., polegające na bezpośrednim wydaniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego w sytuacji, w której obiekt został już wybudowany i jednocześnie jest pewne, iż inwestor prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może uzyskać, a co za tym idzie, nie będzie mógł w postępowaniu naprawczym przedłożyć wymaganego oświadczenia. W ocenie WSA w Gliwicach, ta okoliczność przesądziła, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem Sądu I instancji, pozostaje jednakże pytanie o przedmiot postępowania naprawczego. Zdaniem organu odwoławczego, istniejące w tej sprawie wątpliwości wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji w ramach powtórnego postępowania. W tym zakresie Sąd przypomniał, że organ odwoławczy uznał, iż dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w sprawie niezbędne jest ustalenie, czy zostały wykonane roboty określone w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1989 r. nr [...] zezwalającej na wybicie otworu okiennego (w celu zamontowania okna trójdzielnego). To z kolei, zdaniem WINB, miałoby przesądzać o tym, czy nakaz rozbiórki powinien obejmować tylko balkon – jeśli roboty te wcześniej zostały wykonane, czy też balkon wraz z drzwiami balkonowymi – jeśli ich nie wykonano.
Zdaniem Sądu I instancji, dylemat taki, bez względu na to, czy przed instalacją balkonu i drzwi balkonowych otwór okienny został wykonany, nie zachodzi, gdyż pomimo tego, że decyzja z [...] marca 1989 r. nie została unieważniona, co mogłoby sugerować zgodność z prawem ukształtowanego przez nią stanu prawnego i faktycznego, to jednak wniosek taki jest przedwczesny. Zdaniem Sądu, nawet w sytuacji, w której ostateczna decyzja administracyjna kształtuje stan prawny sprzeczny z prawem, a sprzeczność ta jest oczywista, nie można uznać, że pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji prowadzi do konwalidacji takiego uchybienia.
Zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1989 r. zezwalająca na wybicie otworu okiennego w ścianie budynku w granicy z sąsiednią działką budowlaną pozostawała w sprzeczności z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa (warunkami technicznymi) które, podobnie jak przepisy obecne, nie dopuszczały takiej lokalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że potwierdza to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 12 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1733/12, wydanego w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyraźnie stwierdza, że tylko związanie zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwoliło mu odnieść się do tej kwestii (rażącego naruszenia prawa), natomiast sytuacja, w jego ocenie, jest analogiczna jak w przypadku decyzji z Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., udzielającej zezwolenia na wykonanie płyty balkonowej oraz drzwi balkonowych (w miejsce jednej z części trójdzielnego okna).
Ta z kolei decyzja została unieważniona ze względu na rażące naruszenie prawa polegające na udzieleniu zezwolenia na wykonanie płyty balkonowej i drzwi balkonowych w ścianie budynku usytuowanego w granicy z działką budowlaną, a skarga w tej sprawie została oddalona tak przez WSA, jak i przez NSA.
Z powołanych względów, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd I instancji skargę skarżącej spółki na decyzję kasacyjną z [...] maja 2017 r. uwzględnił.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz uczestnik postępowania J. K., zaskarżając go w całości.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 oraz z art. 16 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji uznał, iż organ odwoławczy nie miał wystarczających podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. ŚWINB podniósł w tym zakresie, że organ I instancji w szczególności nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie kolejności, w jakiej zrealizowane zostały poszczególne elementy inwestycji, w stosunku do której orzeczony został nakaz rozbiórki, podczas gdy decyzją z [...] marca 1989 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] udzielił pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na wybiciu otworu okiennego i wstawieniu okna trójdzielnego, zaś decyzją z [...] kwietnia 1990 r. nr [...] organ ten udzielił pozwolenia na wykonania płyty balkonowej przy otworze okiennym i zastąpienie okna trójdzielnego oknem dwudzielnym oraz zamontowanie drzwi balkonowych, a następnie tylko ta druga decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego.
WINB podkreślił, że organy nadzoru związane są decyzją z dnia [...] marca 1989 r., gdyż jest ona prawomocna i ostateczna, w związku z czym w przypadku ustalenia, że roboty budowlane zostały częściowo zrealizowane na jej podstawie, nakaz rozbiórki nie mógłby zostać orzeczony w stosunku do całości inwestycji, tak jak zostało to orzeczone w decyzji PINB. Stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego powinny całkowicie zignorować ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1989 r. nr [...] jest sprzeczne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., a także z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., [...] WINB zarzucił Sądowi I instancji także naruszenie prawa materialnego: art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie ze względu na przyjęcie, że niezależnie od tego, że przedmiotowa inwestycja mogła zostać częściowo zrealizowana na podstawie pozostającej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1989 r., to i tak nakaz rozbiórki powinien dotyczyć całości inwestycji, gdyż nie jest możliwe doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego jednocześnie z treścią w/w decyzji oraz przepisami prawa.
Z uwagi na powyższe naruszenia prawa, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej na decyzję z [...] maja 2017 r., ewentualnie, o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna drugiego ze skarżących kasacyjnie – J. K. - obejmuje zaś zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji:
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że WINB nie miał podstaw prawnych do oceny, że decyzja organu I instancji z [...] lutego 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany przez WINB nie będzie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie i że tym samym organ nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, a powinien rozstrzygnąć ją merytorycznie;
- - art. 145 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. przyjęcie, że w niniejszej sprawie decyzja WINB uchylająca decyzję organu I instancji z [...] lutego 2017 r. wydana zastała z naruszeniem art. 138 § 2 w sytuacji możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 k.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W ocenie skarżącego, Sąd przyznał, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji były kwestie wymagające wyjaśnienia, ale przyjął, że wskazania ŚWINB zawarte w orzeczeniu mógł on sam uzupełnić w trybie art. 136 § 1 k.p.a., z czym skarżący się nie zgadza;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. zaniechanie w opisie stanu sprawy wskazania, czy przyjęte ustalenia są zgodne z prawem oraz które z nich Sąd uznaje za wiążące, a które nie. Nadto, Sąd w sposób nieuzasadniony odnosząc się do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1989r. nr [...] formułuje tezę (str. 9 uzasadnienia), że decyzja ta kształtuje stan prawny sprzeczny z prawem, a sprzeczność ta jest i nie można uznać, że pozostawienie jej w obrocie prowadzi do konwalidacji takiego uchybienia, przy czym w żaden sposób tego nie uzasadnia. Zdaniem skarżącego, nie można przyjąć za uzasadnienie tego twierdzenia Sądu, że decyzja ta pozostawała w sprzeczności z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa (warunkami technicznymi), które podobnie jak obecne nie dopuszczały takiej lokalizacji. Sąd przytoczył na tę okoliczność wyrwane z kontekstu zdanie zawarte w orzeczeniu NSA z 12 grudnia 2013 r., a zupełnie pominął ciążący na nim obowiązek wskazania, jakie konkretnie przepisy zabraniały w owym czasie wybudowania okna.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja o zamurowaniu drzwi balkonowych i usunięciu płyty balkonowej nie niweluje istniejącego okna o wymiarach 1,30 x 1,80 m przylegającego do tych drzwi, wybudowanego na podstawie usuniętej z obrotu prawnego decyzji z [...] kwietnia 1990 r. w następstwie wcześniej wybudowanego okna trójdzielnego. Zatem praktycznie w tej części ta decyzja pozostanie w obrocie. Słuszne zatem było oczekiwanie organu II instancji, aby po przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków i ustaleniu stanu faktycznego przed wbudowaniem płyty balkonowej, organ I instancji ustalił możliwość przywrócenia budowli do stanu zgodnego z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1989 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W związku z zawiadomieniem stron na mocy zarządzenia z 2 lipca 2020 r. o skierowaniu sprawy ze skarg kasacyjnych do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skarżący kasacyjnie organ oraz uczestnik postępowania Spółka [...] sp. z o.o. w [...] wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgody takiej nie wyrazili skarżący kasacyjnie J. K. oraz uczestnik postępowania M. C. – K. (pisma z 2 lutego 2021 r.), podnosząc, że taki tryb procedowania ogranicza ich prawa konstytucyjne, w tym prawo do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie, w nawiązaniu do treści pism procesowych skarżącego kasacyjnie J. K. oraz uczestnika postępowania M. C. – K. z 2 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że od zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 p.p.s.a.), ustawa dopuszcza wyjątki, gdy przewiduje to "przepis szczególny". Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W świetle powyższego, dopuszczalne jest rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym w związku z treścią zacytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., gdyż przepis ten należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że akta sprawy obejmują pismo skarżącego kasacyjnie J. K. z 19 stycznia 2018 r. (t. I, k. 150) zawierające oświadczenie tego skarżącego o zrzeczeniu się prawa do rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skargach kasacyjnych.
Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji orzekł o uchyleniu decyzji ŚWINB z [...] maja 2017 r. na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Niewątpliwie zatem treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie odpowiada przywołanej przez ten Sąd podstawie prawnej wyroku. Stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji, o którym mowa w art. 145 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a., stanowi szczególny typ orzeczenia sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa następuje w wypadku ustalenia, że zachodzi przyczyna określona w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Będą to więc sytuacje, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednakże jego wzruszenie w takim trybie nie może nastąpić ze względu na upływ czasu (art. 146 § 1 i 156 § 2 k.p.a.), a w wypadku stwierdzenia nieważności również z uwagi na powstanie w wyniku decyzji nieodwracalnych skutków prawnych - art. 156 § 2 zdanie ostatnie k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 520/17).
Ten rodzaj orzeczeń z orzeczeniami wydanymi na skutek uwzględnienia skargi łączy ta okoliczność, że zostaje wydany po przeprowadzeniu przez sąd kontroli legalności rozstrzygnięcia organu, w trakcie której stwierdzona została wadliwość uzasadniająca pozbawienie mocy obowiązującej. Różnica zaś polega na tym, że zaskarżony akt pozostaje w mocy i będzie wiązał nadal. Skarżący nie osiągnie więc celu zaskarżenia, czyli skarga będzie nieskuteczna.
Nie budzi wątpliwości, że z tego rodzaju przypadkiem, o którym stanowi art. 145 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd I instancji nie miał do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Treść zaskarżonego orzeczenia oraz jego uzasadnienie wskazują, że do uwzględnienia skargi doszło w warunkach opisanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. ze względu na stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 2 k.p.a., a więc naruszenie przepisu postępowania, które w ocenie Sądu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu kasacyjnego, powyższe uchybienie Sądu I instancji (powołanie niewłaściwej podstawy prawnej wyroku) nie dawałoby samoistnej podstawy do uwzględnienia skarg kasacyjnych, gdyż przy braku podstaw do stwierdzenia naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego lub/i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), mogłoby być uznane co najwyżej za uchybienie procesowe niemające istotnego wpływu na wynik sprawy i podlegające sprostowaniu.
Na gruncie tej sprawy podstawy kasacyjne obejmujące zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a. (skarga kasacyjna J. K.) oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (skarga kasacyjna organu) połączono jednakże ze skutecznie postawionym Sądowi I instancji zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylenie przez WSA w Gliwicach zaskarżonej decyzji WINB opierało się bowiem na niezasadnym stanowisku Sądu I instancji, że okoliczności rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy nie uprawiały organu odwoławczego do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji PINB dla Miasta [...] z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie rozbiórki oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu.
W dacie wydawania zaskarżonej decyzji z [...] maja 2017 r. przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważniał organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W odniesieniu do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że o ile Sąd I instancji trafnie przyjął, że wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ, ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", o tyle niezasadnie uznał, że na gruncie tej sprawy nie było takich istotnych dla sprawy okoliczności (faktów prawotwórczych), które wymagałyby wyjaśnienia przez organ I instancji. Ocenę taką Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, mając na uwadze, że z akt sprawy wynika, iż w rozpoznawanej sprawie niekwestionowane pozostaje ustalenie, że przedmiotem kontrolowanego przez WSA w Gliwicach postępowania naprawczego były: okno o wymiarach 140x185 cm, zintegrowane z nim drzwi balkonowe o wymiarach 80 cm x 265 cm oraz płyta balkonowa.
Organ I instancji przyjął, że otwory w ścianie zewnętrznej oraz płyta balkonowa wykonane zostały na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego wieku przez inwestora, na którego wniosek została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1989 r. uprawniająca do wykonania okna trójdzielnego o wymiarach 1,80 x 2,00 m oraz decyzja z [...] kwietnia 1990 r. udzielająca pozwolenia na wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...][...], z której wynikało pozwolenie na zamontowanie w miejsce okna trójdzielnego okna dwudzielnego o wymiarach 1,30 x 1,80 m oraz drzwi balkonowych o wymiarach 0,70 x 2,50 m (opis robót, k.13). Bezsporne pozostaje i to, że organ nadzoru prawomocną decyzją stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że choć postępowanie naprawcze powinno było być prowadzone w przedmiocie oceny legalności całości zrealizowanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...][...], na które składało się wykonanie w ścianie budynku przy lokalu nr [...] otworu okiennego, otworu przeznaczonego na drzwi balkonowe oraz płyty balkonowej, rozstrzygnięciem organu I instancji z [...] lutego 2017 r. objęto jedynie rozbiórkę płyty balkonowej oraz zamurowanie drzwi balkonowych.
Nierozstrzygnięta pozostała zatem nadal kwestia pozostałego otworu w ścianie szczytowej w lokalu nr [...] (otworu okiennego), co niewątpliwie nie pozwalało organowi odwoławczemu merytorycznie orzec w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska skarżących kasacyjnie w zakresie, w jakim wskazali, że potrzeba zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. wiązała się w tej sprawie z koniecznością wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji w jej całokształcie, tj. w odniesieniu do całego istniejącego otworu okienno-balkonowego. Nie budzi wątpliwości sądu kasacyjnego poprawność wniosku, że z uwagi na to, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1989 r. ([...]) nie została wyeliminowania z obrotu prawnego. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że będący przedmiotem postępowania naprawczego stan obecny istniejący w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...][...] jest wynikiem robót budowlanych przeprowadzonych na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1990 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Skarżący na jej podstawie zrealizowali okno dwudzielne i drzwi balkonowe oraz płytę balkonową, w związku z czym stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowiącego podstawę prawną ich zrealizowania kazało w takim zakresie wszcząć postępowanie naprawcze. W konsekwencji, w stosunku do całości robót budowlanych, których następstwem jest stan istniejący, zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny ich legalności obejmującej rozważenie możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego odnosić się zatem musi do całości robót budowlanych wykonanych na podstawie unieważnionej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 1990 r., co zakładać musi ponowne wypowiedzenie się przez PINB po zasadnym uchyleniu decyzji z [...] lutego 2017 r. i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia decyzją kasatoryjną organu odwoławczego odnośnie do tego, czy możliwe jest w aktualnych warunkach prawnych zalegalizowanie nie tylko płyty balkonowej i drzwi balkonowych, ale również otworu okiennego w ścianie budynku znajdującej się w granicy z sąsiednią działką budowlaną.
Mając na uwadze powyższe względy postawiony w skardze kasacyjnej przez organ zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
Zarzut skargi kasacyjnej J. K. dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi jednakże usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że zaniechał wskazania w opisie sprawy, które ustalenia uznał za zgodne z prawem, a które nie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dostatecznie czytelnie wskazał, które okoliczności faktyczne i prawne sprawy uznał za prawnie wiążące a które nie, czego dowodem są m.in. zarzuty skargi kasacyjnej J. K. kwestionujące ocenę Sądu I instancji odnoszącą się do znaczenia prawnego w tej sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1989 r. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje jednocześnie wskazać skarżącemu kasacyjnie, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. przepisu który wskazuje wymagane elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, nie można skuteczne podważać oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, a do tego w istocie sprowadza się argumentacja strony przywołana na uzasadnienie omawianej podstawy kasacyjnej, w ramach której skarżący kasacyjnie zmierza do poważenia wniosków Sądu I instancji co skutków, jakie zdaniem tego Sądu, decyzja z [...] marca 1989 r. powinna wywołać w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organy nadzoru budowlanego.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skargi kasacyjne zawierały uzasadnioną podstawę, albowiem zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji. Mając jednocześnie na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w zakresie istotnym do rozstrzygnięcia sprawy, stosując art. 188 p.p.s.a. i uznając, że organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z przyczyn powyżej wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, innych, niż przyczyny podane w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2017 r. przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę złożoną przez [...] Sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił (pkt 1 wyroku). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny będą wiązać organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy, zastępując w tym zakresie stanowisko Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zostało wydane na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).