Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2019 r. oddalił sprzeciw A. P. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "MWINB") z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290; dalej jako "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 23; dalej jako "k.p.a.") orzekł o nakazie rozbiórki na rzecz M. N. oraz K. N. jako inwestorów robót budowlanych polegających na budowie budynku warsztatu samochodowego z częścią socjalną zlokalizowanego w B. przy ul. S. na działce o nr [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.
Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. P. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1314/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.
Na skutek powyższego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. nakazał M. N. rozbiórkę budynku warsztatu samochodowego z częścią socjalną zlokalizowanego na działce o nr [...] obręb [...] w miejscowości B. o powierzchni zabudowy 218,65 m2 wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Na powyższą decyzję MWINB w Krakowie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. N. Na skutek tej skargi, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1090/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję MWINB w K. z dnia [...] lipca 2016 r.
W dniu [...] grudnia 2017 r. MWINB w K. wydał decyzję, którą na podstawie art. 138 § 2, art. 104 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w O. z dnia [...] marca 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
A. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od powyższej decyzji MWINB w K. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie tego zarzutu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 155/18 oddalił sprzeciw, nie zajmując stanowiska w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez A. P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 392/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając ponownie sprawę oddalił sprzeciw.
W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa wart. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie w niniejszej sprawie na mocy art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 392/19. W oparciu o zalecenia wskazane przez NSA w ww. wyroku Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie, czy wybudowanie spornego obiektu budowlanego jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei rozstrzyga o tym, czy organ l instancji prawidłowo orzekł o rozbiórce, czy też powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, tak jak wskazuje to organ II Instancji. Zdaniem Sądu, ocena organu odwoławczego dotycząca zgodności budynku warsztatu samochodowego z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] ([...]) zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2008 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. wprowadzającą tekst jednolity (dalej zwany planem) - jest prawidłowa.
Sąd wskazał, że nieruchomość na której znajduje się budynek warsztatu położona jest w planie w terenie M3, obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej, na skraju obszaru bezodpływowego. Następnie Sąd wyjaśnił, że obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej M3, uregulowane zostały w pkt. 2.1.3 planu. Zgodnie z tymi zapisami funkcją dominującą na tych obszarach jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zwarta lub wolnostojąca. W przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej obowiązujące są ustalenia jak dla strefy zabudowy mieszkaniowej M2.
Sąd wskazał w uzasadnieniu ustalenia planu dla zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, z których wynika, że choć co do zasady teren ten przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną, to lokalny ustawodawca dopuścił także realizacje na terenach M3 funkcji usługowej, zlokalizowanej także poza budynkiem mieszkalnym w obiekcie wolnostojącym, "nie zajmującym więcej niż 15% powierzchni działki", przy zachowaniu maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy na działce - 50% jej powierzchni. Jak prawidłowo – w ocenie Sądu - wyliczył organ, powierzchnia zabudowy budynków liczona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania wynosi 508,2 m2 (175,96+24,76+8,75+10,50+288,23) i w stosunku do powierzchni działki nr ew. 1004 (3230 m2) wynosi 0,1574.
Natomiast budynek warsztatu samochodowego o powierzchni zabudowy (218,65 m2) do wielkości działki (3230 m2) wynosi 6,76 %. Wielkości te, wynikające z projektu budowlanego, są zgodne z ustaleniami planu. Dodatkowo, teren nieruchomości położony jest na skraju obszaru bezodpływowego, co do którego uregulowania znajdują się w pkt. 5.11 planu. Plan zakazuje w tych obszarach zabudowy usługowej za wyjątkiem dopuszczonych uzupełnień luk budowlanych na skraju tych obszarów, dla których projekty budowlane winny uwzględniać zabezpieczenia techniczne, przeciwpowodziowe dotyczące konstrukcji i funkcji budynków, zgodnie z wymaganiami przepisów odrębnych. Jak prawidłowo – w ocenie Sądu - ustalił organ, z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika, że przewidziane zostały roboty budowlane mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Składają się na nie zmiana kąta nachylenia połaci dachowych oraz wymiana pokrycia. Projektowana wysokość budynku nie przekroczy 9 m do poziomu kalenicy od poziomu gruntu. Zachowane zostają współczynniki intensywności zabudowy i wskaźnika powierzchni niezabudowanej w stosunku do powierzchni zabudowy wszystkich istniejących na działce obiektów budowlanych. Organ II instancji prawidłowo – zdaniem Sądu – uznał ponadto, że oddziaływanie na środowisko usług prowadzonych w spornym obiekcie nie wykracza poza granice terenu, do którego inwestor przedsięwzięcia ma tytuł prawny, a zatem przedmiotowy budynek jest w tym zakresie zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przeanalizował także możliwość wzniesienia budynków na obszarach bezodpływowych z uwagi na odkształcenia terenu spowodowane szkodami górniczymi. Jak wskazano w pkt. 5.11.2 planu, na terenie tym obowiązuje zakaz realizacji zabudowy z wyjątkami opisanymi w pozycji "dopuszczenia".
Jako dozwoloną zabudowę wskazano uzupełnienia luk budowlanych na skraju obszarów bezodpływowych powstałych na skutek odkształceń terenów, spowodowanych eksploatacją górniczą, zalewanych wodami opadowymi w trakcie długotrwałych opadów atmosferycznych, dla których projekty budowlane winny uwzględniać zabezpieczenia techniczne, przeciwpowodziowe dotyczące konstrukcji i funkcji budynków zgodnie z wymaganiami przepisów odrębnych. Sąd nie miał wątpliwości, że działka nr [...] w B. przy ul. S. leży na skraju obszaru bezodpływowego, oznaczonego na załączniku graficznym planu linami prostymi, a w sąsiedztwie są zabudowane działki, zatem uzupełnia ona lukę budowlaną. Projekt zabezpieczeń technicznych dotyczących konstrukcji i funkcji budynków również został zapewniony, o czym zapewnił projektant. Prawidłowo zatem organ II Instancji doszedł do przekonania, że przedmiotowa zabudowa jako uzupełniająca lukę budowlaną pomiędzy cmentarzem a domem jednorodzinnym zgodna jest z zapisami planu.
Wobec ustalenia przez Sąd, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z aktualnie obowiązującym w tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd pozytywnie ocenił wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i decyzji WINB w całości, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci:
- - art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu podczas gdy WSA winien był na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. uchylić decyzję WINB jako naruszającą art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że WINB w sposób nieuzasadniony przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji PINB w mocy, a postępowanie prowadzone przez WINB nie uzasadniało zmiany lub uchylenia decyzji PINB;
- - art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1,107 § 1 pkt 4, 6 w zw. z § 2 i § 3 k.p.a. oraz 16 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i pominięcie przez Sąd wadliwości decyzji WINB wynikającej z:
- a) nie wskazania w decyzji WINB (ani w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, ani w jej uzasadnieniu) ani przepisu art. 48 ust. 2 P.b., ani jego treści, przez co nie jest jasne jakie dokładnie przesłanki prawa materialnego stosował WINB w swoim rozstrzygnięciu, co nakazuje jedynie domyślać się jaka była podstawa prawna tego rozstrzygnięcia;
- b) wadliwej odmowy przez WINB uwzględnienia w rozstrzygnięciu ostatecznej i prawomocnej decyzji SKO w K. z [...] kwietnia 2007 r., stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 1996 r., z której wynika niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- c) błędnej oceny, że będące przedmiotem oceny przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- d) brakiem oceny, czy będące przedmiotem oceny przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami technicznymi;
- - naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 w zw. z § 2 i § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu podczas gdy WSA pominął w swoim rozstrzygnięciu, że w decyzji WINB nie omówiono przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki naruszenia przepisów postępowania i nie wskazano ani naruszonych rzekomo w decyzji PINB przepisów postępowania, ani też nie określono takiego naruszenia w sposób opisowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Przechodząc do oceny niniejszej sprawy NSA stwierdził, że wbrew sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy sprzeciw od zaskarżonej decyzji kasatoryjnej został błędnie rozpatrzony przez Sąd I instancji. W zaskarżonym wyroku – pomimo niepełnego uzasadnienia - Sąd prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej.
Powołując się na wykładnię prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 6 marca 2019 r. II OSK 392/19, Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska co do zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego i po jej dokonaniu doszedł do wniosku, że prawidłowo organ II instancji zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W opinii Sądu, decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z uwagi na treść wyroku z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 392/19, Sąd I instancji w motywach podjętego rozstrzygnięcia skoncentrował się na kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Przyjmując następnie, że inwestycja ta jest zgodna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem, Sąd stwierdził, że zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż proces legalizacji samowoli budowlanej jest wieloetapowy i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania nie może tego dokonać organ II instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na charakter postępowania w sprawach ze sprzeciwu od decyzji administracyjnej również nie może się odnieść szczegółowo do zarzutów skargi kasacyjnej bowiem w dużej części dotyczą one wyjaśnienia kwestii i analiz, które powinny być przedmiotem postępowania przed organami administracyjnymi. NSA może ocenić jedynie czy Sąd I instancji, zastosował się do zaleceń wskazanych w wyroku z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 392/19 i czy w związku z tym były podstawy do oddalenia sprzeciwu strony. Sąd nie może oceniać w niniejszym postępowaniu prawidłowości analiz dokonywanych przez organy.
W związku z tym stanem rzeczy NSA stwierdza, że Sąd I instancji zastosował się do wskazanych w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r. zaleceń i odniósł się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w stopniu wystarczającym do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Trafnie Sąd I instancji ocenił, że rozstrzygnięcie sprawy legalizacji samowoli budowlanej przez organ II instancji narusza zasadę dwuinstancyjności. Lakoniczne pod tym względem uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie zawiera wyraźnego wskazania naruszonych przez organ I instancji przepisów postępowania. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę poczynione przez Sąd I instancji rozważania, nie budzi wątpliwości, że Sąd ten uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co sprawia, że nie wystarcza do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Stanowisko to - co do zasady - jest trafne. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na uznanie za prawidłową ocenę, że nie jest on wystarczający do właściwego rozpoznania sprawy. Dopiero kompletny materiał dowodowy pozwoli na należyte rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, a przed jej rozstrzygnięciem na prawidłowe rozważenie okoliczności słusznie podnoszonych w motywach skargi kasacyjnej. Należy jednak mieć na uwadze, że podzielenie jednoznacznej oceny wypunktowanych w skardze kasacyjnej kwestii, na tym etapie postępowania i przy obecnie zgromadzonym materiale dowodowym, byłoby przedwczesne. Z tej przyczyny Sąd nie mógł uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.