Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1265/11 oddalił skargę K. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne znak: [...], wszczęte na wniosek strony w sprawie legalizacji obiektu budowlanego przy ul. [...]., działka nr [...],[...] obr. [...] K. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] listopada 2010 r. do organu wpłynęło pismo K. K.-B., w którym wniosła o legalizację samowoli budowlanej tj. obiektu budowlanego wybudowanego w 1996 r. na działkach [...] (obecnie [...]) i [...] w K. przy ul. [...] obręb [...]. Organ ustalił, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r., znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa nakazał inwestorom: K. B. i K. K.-B. rozbiórkę obiektu budowlanego parterowego zlokalizowanego bezpośrednio przy ogrodzeniu od strony drogi dojazdowej na dz. nr [...] obr. [...] (tj. przy północnej granicy dz. nr [...]) przy ul. [...] w K. (decyzja utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2010 r.).
W związku z niewykonaniem ww. obowiązku PINB w Krakowie - Powiat Grodzki podjął postępowanie egzekucyjne, które jest w toku. Tym samym, ze względu na tożsamość spraw tj. występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, niniejsze postępowanie administracyjne nie może być kontynuowane. Organ nie stwierdził istnienia przesłanek do zawieszenia niniejszego postępowania, jak i konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Wskazał, że decyzja wydana w niniejszej sprawie dotknięta byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie więc jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł K. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, albowiem nie zachodzi tożsamość obiektów. Organ pominął, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie, a następnie w dniu [...] stycznia 2004 r. wstrzymał wykonanie decyzji rozbiórkowej. W ocenie odwołującego się, wydanie zaskarżonej decyzji jest przedwczesne i postępowanie w sprawie powinno być zawieszone do czasu uzyskania "prawomocnej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy". W celu weryfikacji tożsamości obiektów w toku postępowania inwestorzy zgłosili dowód w postaci mapy (akta [...] pismo z dnia [...].02.2011 r.) oraz złożyli wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja administracyjna tworzy stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Podał, że decyzja Wojewody Krakowskiego jest ostateczna i wymagalna, a o jej zgodności z prawem orzekł Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt SA/Kr 2409/01. Zatem wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu, wobec którego orzeczono o rozbiórce ostateczną decyzją ma na celu obejście regulacji prawnej przewidzianej przepisem art. 16 § 1 k.p.a., co prowadziłoby do nadużycia prawa. Wskazano, że możliwe tryby dla wzruszenia tej decyzji zostały już przez wnioskodawcę wykorzystane (decyzją MWINB z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], po wznowieniu postępowania w sprawie, odmówiono uchylenia decyzji rozbiórkowej).
Organ odwoławczy podkreślił, że obiekt budowlany, o którego legalizację wniesiono jest tożsamy z obiektem budowlanym, zlokalizowanym na dz. nr [...] obr. [...] bezpośrednio przy ogrodzeniu od strony drogi dojazdowej nr [...], wobec którego orzeczono rozbiórkę w/w decyzją Wojewody Krakowskiego. Fakt pominięcia w sentencji decyzji jego lokalizacji częściowo na działce nr [...] (obecnie działce nr [...]), gdyż ujawnione to zostało dopiero na mapie z 2003 r. nie wpłynął na możliwość identyfikacji obiektu, tym bardziej, że żadna ze stron postępowania do tego czasu nie miała w tym zakresie wątpliwości. Kolejna decyzja orzekająca co do istoty o stanie prawnym przedmiotowego obiektu byłaby obarczona wadą prawną, powodującą konieczność wycofania jej z obrotu prawnego w trybie art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł K. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący ponownie argumentował, że wydana decyzja rozbiórkowa dotyczyła innego obiektu budowlanego, na dowód czego przedłożył mapę geodezyjną z której – jak wskazał – wynika, że na działkach nr [...] i [...] istnieje obiekt budowlany. Natomiast wydana decyzja rozbiórkowa dotyczyła obiektu na działce [...]. Zarzucił, że organy nie przeprowadziły dowodów w tym oględzin i pomiarów przedmiotu postępowania pozwalających na prawidłowe zgodne ze stanem faktycznym ustalenia, choć takie wnioski zostały złożone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Na wstępie Sąd zaznaczył, że zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury.
W świetle ustaleń doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). W rozpoznawanej sprawie podstawą rozstrzygnięcia organów administracji była konstatacja, że w sprawie została już podjęta ostateczna decyzja.
Jak wskazał Sąd, w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zgodny jest pogląd co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Wydaje się, że to nie przedmiot sprawy administracyjnej, zakończonej uprzednio wydaną ostateczną decyzją administracyjną, ale zawarta w tym rozstrzygnięciu norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres stanu rzeczy osądzonej.
Dopóki norma taka pozostaje w obrocie prawnym, stan rzeczy osądzonej będzie stanowił przeszkodę do ingerencji w wynikające z niej uprawnienia i obowiązki. Stan taki będzie zachodził, gdy wystąpi tożsamość adresatów normy indywidualnej, dyspozycji normy indywidualnej oraz jej przedmiotu (określonej rzeczy). Stwierdzenie takiego stanu obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 1997 r., znak: [...] nakazano K. B. i K. K.-B. rozbiórkę "obiektu budowlanego parterowego zlokalizowanego bezpośrednio przy ogrodzeniu od strony drogi dojazdowej na działce nr [...] obr. [...] (tj. przy północnej granicy dz. nr [...]) przy ul. [...] w K.." W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że nakaz dotyczy obiektu murowanego o wymiarach ok.9 m x 3,45 m, wybudowanego w kwietniu 1996 r. Sprawa zakończona zaskarżoną do Sądu decyzją wszczęta została w związku z wnioskiem K. K.-B. z dnia [...].11.2010 r. W piśmie tym inwestor oświadczył: "w roku 1996 r. wybudowałam obiekt budowlany na działkach [...] i [...] w K. przy ul. [...] obr. [...]. Obiekt widoczny jest na załączonej mapie.
W związku z tym proszę o legalizację tej samowoli budowlanej. Informuję, że działka [...] podzieliła się i obiekt znajduje się obecnie na jej części oznaczonej numerem [...]". Z dołączonej mapy, sporządzonej w 2006 r., wynika, że północna ściana obiektu przylega do ogrodzenia działki nr [...], a niewielka część obiektu, od strony północnej położona jest na działce nr [...]. Powyższe ilustrują również wyrysy z mapy ewidencyjnej znajdujące się na k.15 i 16 akt administracyjnych. Nadto, na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. skarżący K. B. oświadczył (po okazaniu stronom mapy z 2007 r. dołączonej do skargi), że "na działce nr [...] po 1996 r. nie został wybudowany żaden nowy obiekt budowlany. Obiekt zaznaczony na okazywanej mapie opisem ’wnioskowany obiekt’ został wybudowany w 1996 r." W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że oczywistym jest, że obiekt, o którego legalizację wystąpiła w 2010 r. K. K.-B. jest tożsamy z obiektem objętym decyzją ostateczną o rozbiórce.
Oceny tej nie może podważyć fakt, że w decyzji rozbiórkowej obiekt ten opisano jako znajdujący się na działce nr [...], podczas gdy w rzeczywistości położony on jest w przeważającej części na działce nr [...], a w niewielkiej części na działce nr [...]. Istotne jest bowiem to, że w decyzji rozbiórkowej wskazano, że obiekt ten znajduje się bezpośrednio przy ogrodzeniu od strony drogi dojazdowej, przy północnej granicy dz. nr [...]. Fakt, że ogrodzenie działki nr [...] usytuowane jest poza jej granicą, (obecnie na działce nr [...]), nie ma żadnego wpływu dla ustalenia tożsamości obiektu objętego wnioskiem o legalizację z obiektem objętym decyzją rozbiórkową.
Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącego dotyczące nieprzeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego dowodów na okoliczność określenia wymiarów, szerokości, wysokości i położenia na konkretnej działce, w szczególności operatu geodezyjnego. Dla ustalenia tożsamości obiektu objętego wnioskiem o legalizację z obiektem objętym decyzją rozbiórkową dowody te były zbędne. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że organ ustalił, iż przedmiotowy obiekt usytuowany jest na dwóch działkach. Jeżeli zaś sama wnioskodawczyni stwierdziła, że wniosek o legalizację dotyczy obiektu wybudowanego samowolnie w 1996 r., to szczegółowe ustalanie wymiarów tego obiektu nie było potrzebne, skoro nie ma wątpliwości (co wynika z przedłożonych map i oświadczenia skarżącego), że na działce nr [...] w 1996 r. samowolnie wybudowano tylko jeden obiekt.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego.
W ocenie zatem Sądu, ponieważ sprawa samowolnego wybudowania przedmiotowego obiektu rozstrzygnięta została decyzją o rozbiórce, postępowanie w sprawie legalizacji tego samego obiektu było bezprzedmiotowe i organ prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu tego postępowania.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. B., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów:
- 1) art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na niewyjaśnieniu okoliczności, czy w sprawie o legalizację obiektu znajdującego się na działce budowlanej nr [...] ([...] w dacie budowy) położonej w K. przy ulicy [...] istnieje prawomocna decyzja o jego rozbiórce, która uniemożliwiłaby przeprowadzenie postępowania o jego legalizację; istnieje bowiem obiekt budowlany na działce [...], którego stan prawny jest nieokreślony.
- 2) art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, tj. wskazanie decyzji rozbiórkowej dla obiektu znajdującego się na działce nr [...] jako tożsamego z obiektem wnioskowanym; stanowisko takie zostało podjęte pomimo braku opinii biegłego geodety w tym zakresie i wielokrotnie składanego wniosku w tej sprawie;
- 3) art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na przyjęciu, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania legalizacyjnego, jako bezprzedmiotowego.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w celu nakazania przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o legalizację obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] na działkach [...] i [...] obręb [...] K. i legalizacji przedmiotowego obiektu. Wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K. K.-B. poparła skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a., art. 80 oraz art. 105 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim wskazać należy, że regulowane przepisem art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania jest instytucją, jaka wiąże się powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ rozstrzygnął już sprawę decyzją ostateczną, czyli występuje tzw. tożsamość sprawy. Tożsamość sprawy występuje wówczas kiedy zachodzi: 1) tożsamość elementów podmiotowych, tj. tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, 2) tożsamość przedmiotowa, tj. tożsamość praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie toczące się postępowanie administracyjne dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wniosek K. K.-B. z dnia [...] listopada 2010 r. o legalizację samowoli budowlanej dokonanej na działkach [...] (obecnie [...]) i [...] w K. przy ul. [...] obręb [...] dotyczył bowiem tego samego obiektu budowlanego w stosunku do którego wydana została już decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 1997 r. nakazująca inwestorom: K. B. i K. K.-B. rozbiórkę tego obiektu. Podnoszone w tej kwestii argumenty odnoszące się do braku tożsamości przedmiotu sprawy należy uznać za niezasadne.
W świetle stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych, jak i wobec złożonych na rozprawie przed Sądem I instancji oświadczeń skarżącego o braku nowych obiektów budowlanych na tej działce, przyjąć należało, że wniosek o legalizację samowoli budowlanej dotyczył tego samego budynku, który stanowił przedmiot postępowania zakończonego decyzją o nakazie rozbiórki. Rozstrzygnięcie to dotyczyło zatem treści praw i obowiązków inwestorów w odniesieniu do tego samego budynku. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że w sprawie wystąpiła tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi uznając za prawidłową decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec stwierdzenia, że kolejny wniosek skarżących w zakresie dotyczącym możliwości legalizacji samowoli budowlanej dotyczył przedmiotu rozstrzygniętego już decyzją ostateczną.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.