Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 464/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nałożył na "R" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 15 000 zł i wezwał do jej zapłaty w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia pod rygorem ściągnięcia w drodze egzekucji. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązaną Spółkę do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, pod rygorem wykonania zastępczego. W uzasadnieniu tego postanowienia zaznaczono, że decyzją z dnia [...] września 2004 r. nałożono na "R." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. obowiązek rozbiórki (demontażu) dwóch podnośników hydraulicznych oraz rozbiórki kanału najazdowego samochodowego, zlokalizowanych na działce przy Al. W. w L. Wobec niewykonania powyższego obowiązku zobowiązanym przesłano upomnienie, ale mimo to obowiązek nie został wykonany.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił więc w dniu [...] maja 2005 r. tytuł wykonawczy, którego odpis został zobowiązanemu doręczony. Pismem z dnia 2 czerwca 2005 r. Spółka wniosła zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, podnosząc, że firma "R." Sp. z o.o. nie jest właścicielem przedmiotów wymienionych w tytule wykonawczym, jak również nie posiada tytułu własności do nieruchomości, na której zlokalizowane są urządzenia wskazane w tytule wykonawczym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ten zarzut za bezzasadny, a organ II instancji utrzymał wydane w tej kwestii postanowienie mocy. Wobec nie zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o wykonaniu obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny postanowił nałożyć na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 15 000 zł na podstawie art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.
Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. zwanej dalej p.e.a.). Na to postanowienie wniesiono zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Na to postanowienie R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono naruszenie przez organ drugiej instancji art. 119, art. 33 pkt 4, art. 7 § 3, art. 23 § 1 i art. 45 § 1 ustawy o postępów egzekucyjnym w administracji oraz art. 170 p.p.s.a. w wyniku błędnego zastosowania tego przepisu do stanu faktycznego sprawy.
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 464/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na w/w postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie nie naruszało ani przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani przepisów k.p.a. Sąd podkreślił, iż obowiązek rozbiórki (demontażu) podnośników hydraulicznych oraz rozbiórki kanału najazdowego samochodów został nałożony na "R" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L., co oznacza, iż Spółka ta jest zobowiązanym w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powoduje to, że nie można za zobowiązanego uznać innego podmiotu, w tym Spółki Jawnej "R." K. N., R. N., ponieważ nie była ona adresatem decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, iż w myśl przepisu art. 29 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Zdaniem Sądu nawet wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem i egzekwuje swoje własne decyzje nie może on w postępowaniu egzekucyjnym, działając jako organ egzekucyjny, badać merytorycznej zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sąd podkreślił, iż wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 98/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę "R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję ostateczną, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nakazującą Spółce rozbiórkę podnośników hydraulicznych i kanału. Brak w tej sytuacji jakichkolwiek postaw do kwestionowania prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącej jako podmiotowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezpodstawny jest też zarzut naruszenia przepisu art. 33 pkt 4 p.e.a. Zaznaczono, iż postanowieniem z dnia 26 września 2005 r. organ drugiej instancji – Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał postanowienie organu egzekucyjnego w mocy, a przedmiotem skargi w sprawie mniejszej nie jest postanowienie w sprawie zarzutu, lecz postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, wydane po rozpoznaniu zarzutu.
Sąd podkreślił, iż nie są również uzasadnione pozostałe zarzuty skargi. Prawomocne oddalenie skargi w sprawie II SA/Lu 98/05 przesądziło bowiem, że na skarżącą nałożony został obowiązek rozbiórki, co w konsekwencji, wobec niewykonania obowiązku dobrowolnie, dawało organom administracji podstawę do wszczęcia egzekucji administracyjnej.
Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 464/06 został zaskarżony w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez "R." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez radcę prawnego, skarżący zarzucili orzeczeniu WSA, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), przez to, że Sąd ten nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. czynności podjętych w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczyła skarga na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2006r.
Powołując się na tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącą Spółkę kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Ponadto Skarżąca Spółka zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę "R" Spółki z o.o. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie błędnie rozpoznał sprawę w wyniku nie zastosowania przepisów art. 135 p.p.s.a. Nie rozważył bowiem, czy Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie słusznie uznał "R." Spółkę z o.o. za osobę zobowiązaną do rozbiórki obiektu budowlanego i czy słusznie nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia. Skarżący podkreśli, iż we wszczętej egzekucji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L., będącego jednocześnie wierzycielem, doszło do naruszenia art. 33 pkt 4 p.e.a., w wyniku jego niezastosowania do merytorycznego rozstrzygnięcia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i błędnego uznania zasadności prowadzenia egzekucji administracyjnej i stosowania środka egzekucyjnego wobec osoby, nie będącej zobowiązanym, tj. przeciwko "R." Spółce z o.o., gdyż Spółka ta nie będąc właścicielem nieruchomości i urządzeń na niej posadowionych nie mogła być objęta tytułem wykonawczym do decyzji z dnia [...] września 2004r. oraz nie można było w stosunku do niej stosować środka egzekucyjnego, gdyż nie mogła być ona stroną tego postępowania egzekucyjnego.
Zdaniem skarżącej spółki nieuwzględnienie we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym przez organ nadzoru budowlanego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i uznanie ich za bezzasadne w stosunku do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, doprowadziło w istocie do niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 34 pkt 5 p.e.a.), gdyż skarżąca Spółka nie mogła wykonać rozbiórki obiektu budowlanego posadowionego na nieruchomości, której nie była właścicielem zarówno co do gruntu, jak i samego obiektu budowlanego wraz z gruntem związanego oraz bezpodstawnie ingerować w cudzą własność. Zaznaczono, iż niewykonalność decyzji w stosunku do skarżącej Spółki istniała zarówno przed wydaniem decyzji o rozbiórce, jak i po jej wydaniu, gdyż skarżąca spółka w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozbiórki podnośników hydraulicznych oraz kanału najazdowego była jedynie stroną tego postępowania w znaczeniu formalnym, a nie materialnym.
W skardze kasacyjnej wywodzono ponadto, iż z postępowania dowodowego jasno wynika, że skarżąca Spółka zarówno przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, jak również Lubelskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego poprzez zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym dowodziła niesłuszności skierowania do niej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wskazując, że obowiązek ten winien być skierowany do Spółki Jawnej "R." - właściciela nieruchomości przy Al. W. oraz znajdujących się na niej urządzeń tj. dwóch podnośników hydraulicznych oraz kanału najazdowego (w tym charakterze Spółka ta jest ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. Wydział Ksiąg Wieczystych dla przedmiotowej nieruchomości). Podkreślono, iż wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny już w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego popełnił zasadniczy błąd nie rozpoznając właściwie strony tego postępowania.
Skarżący podnieśli ponadto, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem WSA w Lublinie zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że merytoryczna kwestia podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji o rozbiórce nie powinna być badana na etapie postępowania egzekucyjnego, gdyż badanie to powinno się ograniczyć wyłącznie do formalnej zgodności strony decyzji administracyjnej ze stroną objętą tytułem wykonawczym. Zdaniem Skarżącej Sąd I-instancji badając zgodność zaskarżonego postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie nie powinien uznać, za nieistotny fakt, iż w postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego niewłaściwie rozpoznały stronę tego postępowania – uznając Spółkę z o.o. "R." za stronę materialną tego postępowania, w sytuacji, gdy była ona tylko stroną w znaczeniu formalnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo sądowe i naukę prawa podkreślono, iż rygoryzm formalny zgodnie, z którym organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym nie bada zasadności decyzji podlegającej egzekucji nie może być stosowany w sposób bezwzględny, gdyż prowadziłoby to do absurdów.
Zdaniem Skarżącej w świetle przepisów prawa budowlanego i postępowania administracyjnego, decyzja w przedmiocie nakazania rozbiórki (demontażu) dwóch podnośników hydraulicznych oraz kanału najazdowego (a następnie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny) mogła być kierowana wyłącznie w stosunku do właściciela nieruchomości i tychże urządzeń, tj. "R." K. N., R. N. Spółki Jawnej, nie zaś w stosunku do użytkownika tych urządzeń, tj. "R." Spółki z o.o., która nie ma żadnych możliwości prawnych do jej dobrowolnego wykonania, gdyż takie wykonanie oznaczałoby naruszenie przepisów prawa własności i tym samym conajmniej czyn niedozwolony. To zaś czyni decyzję stanowiącą podstawę wszczęcia egzekucji niewykonalną w świetle art. 33 pkt 5 p.e.a. Podkreślono, iż w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uwzględnić fakt niewykonalności decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego, a następnie wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Zdaniem skarżącej WSA w Lublinie analizując zagadnienie prawne i faktyczne w przedmiotowej sprawie skargi na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie nie dostrzegł obowiązku zastosowania art. 135 p.p.s.a. i tym samym jego ocena wszczętego postępowania egzekucyjnego przez organy nadzoru budowlanego, a tym samym art. 33 pkt 4 i 5 p.e.a. jest niewłaściwa, zwłaszcza, gdy organy nadzoru budowlanego, mimo wniesionych przez Zarząd "R." Spółkę z o.o. zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w dalszym ciągu powielały wcześniejsze błędy prawno-procesowe, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły przesłanki, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., do stwierdzenia przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora i Nadzoru Budowlanego w Lublinie nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r. i ewentualnie wszczęcia z urzędu postępowania przeciwko Spółce Jawnej "R." K. N., R. N. z siedzibą w L. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Należy zaznaczyć, iż skargę tę strona skarżąca oparła wyłącznie o podstawę przewidzianą w pkt 2 art. 174 tj. o zarzuty naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany jako naruszony przepis prawa procesowego art. 135 § 1 p.p.s.a. stanowi o stosowaniu przez sąd administracyjny przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Rozpatrując ten zarzut stwierdzić należy, iż analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż nie jest on uzasadniony. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż ma on obowiązek zbadać z własnej inicjatywy wszystkie aspekty sprawy, które mają znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu, a więc także te które nie zostały podniesione w skardze przez strony postępowania.
Należy jednak podkreślić, iż art. 135 p.p.s.a. określa zakres orzekania sądu pierwszej instancji jedynie w przypadku gdy organ naruszył prawo, a więc przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie trafnie więc wywiedziono w skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji badając zgodność zaskarżonego postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie uznał, za nieistotny fakt, iż w postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego niewłaściwie rozpoznały stronę tego postępowania – uznając Spółkę z o.o. "R." za stronę materialną tego postępowania, w sytuacji, gdy była ona tylko stroną w znaczeniu formalnym. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie podkreślił, iż wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 98/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę "R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję ostateczną, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nakazującą tej Spółce rozbiórkę podnośników hydraulicznych i samochodowego kanału najazdowego.
Zasadnie podkreślono zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż brak jest w tej sytuacji jakichkolwiek postaw do kwestionowania prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącej jako podmiotowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Na marginesie powyższych rozważań należy zaznaczyć, iż nie można podzielić stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną, że w świetle przepisów prawa budowlanego i postępowania administracyjnego adresatem decyzji o nakazie rozbiórki może być jedynie właściciel obiektu budowlanego. Przeciwna teza wynika bowiem jednoznacznie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm.). W świetle tego unormowania obowiązek rozbiórki może być bowiem nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, który na swój koszt powinien dokonać czynności nakazanej w decyzji (np. o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego).
Należy zaznaczyć, iż w praktyce często zdarza się, że nakaz rozbiórki nie będzie skierowany do właściciela obiektu, ale do innego podmiotu (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 1993 r., III AZP 4/93, OSNCP 1993 r. nr 12, poz. 212 oraz wyrok NSA z dnia 3 marca 1999 r., IV SA 25/97, LEX nr 46666). Z powyższego wynika, iż to, że R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest właścicielem przedmiotów wymienionych w tytule wykonawczym, jak również nie posiada tytułu własności do nieruchomości, na której zlokalizowane są urządzenia wskazane w tytule wykonawczym nie oznacza, że decyzja w przedmiocie nakazania rozbiórki (demontażu) dwóch podnośników hydraulicznych oraz kanału najazdowego jest skierowana do podmiotu nie mogącego być jej adresatem w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i co za tym idzie była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że jeżeli obowiązek rozbiórki został w ostatecznej decyzji administracyjnej nałożony na "R." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L., to Spółka ta jest zobowiązanym w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym w rozumieniu art. 20 pkt 4 p.e.a.
Nie można więc za zobowiązanego uznać Spółki Jawnej "R." K. N., R. N., ponieważ Spółka ta nie była adresatem ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej. Oznacza to, iż nieuzasadniony był również, zgłoszony przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym (na podstawie art. 33 pkt 4 p.e.a.) zarzut błędu co do osoby zobowiązanego.
Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.