Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 75/09, po rozpoznaniu skargi L. P. i E. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008r. wydanym w sprawie o sygnaturze IISA/Bk 336/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi L. P. i E. P. - uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2008r. umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania E. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] stycznia 2008r. udzielającej M. i Z. M. pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia działek o numerach [...] i [...] od strony ulicy [...] w Wasilkowie. Wyrokiem uchylono również decyzję organu pierwszej instancji.
Sąd stwierdził wówczas, że organ nadzoru budowlanego z naruszeniem prawa odmówił E. P. statusu strony postępowania.
Wskazał, że dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ograniczająca pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora, ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, natomiast nie ma zastosowania w przypadkach działania inwestora w ramach samowoli budowlanej.
W następstwie wskazanego wyroku sądu, organ nadzoru budowlanego przystąpił do rozpoznania wniosku E. P. z dnia 21.06.2007r. o zbadanie zgodności z prawem wykonanego przez M. i Z. M. ogrodzenia działek [...] i [...] od strony ulicy [...] w Wasilkowie.
Zdaniem skarżącego ogrodzenie to powoduje "wprowadzenie i utrwalenie ograniczeń i uciążliwości" w korzystaniu z jego działki Nr [...], położonej w głębi, a zwłaszcza ze służebności drogi koniecznej, obciążającej działkę o numerze [...] na rzecz nieruchomości o numerze [...].
Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po powtórnym rozpoznaniu sprawy, powołując art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 Prawa budowlanego, odmówił nałożenia na inwestorów małżonków M. czynności faktycznych dotyczących zmian czy przeróbek spornego ogrodzenia.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że postanowieniem z [...].09.2007r. zobowiązano inwestorów do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zrealizowanego ogrodzenia oraz dokumentów wymaganych przy zgłoszeniu tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane terenem inwestycji, odpowiednich szkiców i rysunków wykonanego ogrodzenia wraz z oceną stanu technicznego sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje w budownictwie.
Inwestorzy dostarczyli żądane dokumenty. Z oceny technicznej sporządzonej przez inżyniera budownictwa lądowego wynikało, że wykonane ogrodzenie pod względem konstrukcyjnym i użytkowym jest dobre i nadaje się do użytkowania, zaś brama i bramka spełniają warunki techniczne i nie stwarzają zagrożenia.
Powyższe, w ocenie organu uzasadniało podjęcie decyzji o odmowie nałożenia na inwestorów czynności zmierzających do doprowadzenia ogrodzenia do zgodności z przepisami Prawa budowlanego.
Organ wskazał, że kwestie utrudnień w dojeździe do nieruchomości skarżących, należy dochodzić na drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym.
W odwołaniu od tej decyzji E. P. zarzucił organowi błędną wykładnię przepisów Prawa budowlanego, sprzeczność ze wskazaniami sądu zawartymi w wyroku z 10 lipca 2008r., naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
Podnosząc powyższe zarzuty wnosił o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji umożliwiającej mu jako właścicielowi nieruchomości władnącej otwieranie spornego ogrodzenia od zewnątrz.
W uzasadnieniu podkreślił, że ogrodzenie jest urządzeniem związanym z obiektem budowlanym, ma być tak zaprojektowane i wykonane, by zapewniało poszanowanie interesów osób trzecich, zwłaszcza zabezpieczało mu dostęp do drogi publicznej. Zdaniem odwołującego się decyzja organu I instancji stoi w sprzeczności z zaleceniami sądu zawartymi w wyroku z 10 lipca 2008r, w którym stwierdzono, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].12.2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na prawidłowość zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej z art. 51 Prawa budowlanego.
Podkreślił, że procedura ta dotyczyła samowoli budowlanej, której dopuścili się inwestorzy tj. samowolnego remontu ogrodzenia nieruchomości od strony drogi publicznej. Remont ogrodzenia wymagał zgłoszenia, którego inwestorzy nie dokonali.
Przedłożona przez inwestorów ocena techniczna ogrodzenia potwierdzała jego zdatność do użytkowania, dobry stan i zgodność z warunkami technicznymi. Nie było zatem potrzeby nakładania na inwestorów obowiązku wykonania czynności faktycznych doprowadzających ogrodzenie do zgodności z przepisami. Brak było zwłaszcza podstaw do zobowiązywania inwestorów do wykonania zamknięcia bramki w sposób opisany przez skarżącego.
Organ odwoławczy wskazał, że kwestia dostępu skarżącego do nieruchomości obciążonej jest sprawą cywilną. Za niezasadny organ uznał zarzut braku poszanowania ustaleń sądu z poprzedniego wyroku. Podkreślił, że sąd zalecił traktowanie skarżącego jako strony postępowania i z takiego statusu skarżący korzystał w postępowaniu administracyjnym.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli L. i E. P., domagając się uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że sposób wykonania spornego ogrodzenia uniemożliwia im korzystanie ze służebności drogi koniecznej prowadzącej przez działkę Nr [...] do ich nieruchomości o numerze [...]. Bramka ogrodzenia jest usytuowana na wysokości działki numer [...], nieobciążonej służebnością, przez co skarżący są narażeni na konieczność przechodzenia przez nieruchomość nieobciążoną służebnością.
Powołując się na pisma inwestorów podkreślili, że wyrażali oni sprzeciw wobec chęci samodzielnego wchodzenia na posesję przez osoby trzecie. Skarżący wskazali też, że organ II instancji zastosował procedurę z art. 51 Prawa budowlanego, a we wcześniejszej swojej decyzji kasacyjnej z [...].08.2007r. uznał to za niedopuszczalne.
W ocenie skarżących organy nadzoru budowlanego dokonały wadliwego zakwalifikowania robót budowlanych jako remont ogrodzenia, co naruszało wiążące stanowisko sądu. Błędne zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego polegało też na tym, że przepis ten odnosi się do robót będących w toku, a nie do robót już zakończonych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za bezzasadną, stwierdzając, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych dokonanych przez inwestorów i zastosowały właściwą dla tej kwalifikacji procedurę naprawczą.
Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez inwestorów w 2005r. roboty budowlane, były remontem istniejącego już ogrodzenia, co wynikało z przeprowadzonych oględzin.
Jednocześnie Sąd zauważył, że zarówno samowolne wykonanie od podstaw ogrodzenia nieruchomości od strony drogi publicznej, jak i remont takiego ogrodzenia, podlegały takiej samej procedurze legalizacyjnej z art. 51 Prawa budowlanego.
W okresie wykonywania spornego ogrodzenia nieruchomość inwestorów M. była zabudowana. Zastosowanie art. 51 nie było wyłączone nawet w sytuacji gdy roboty budowlane przy ogrodzeniu zastały już zakończone. Organ nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego słusznie powołał go w związku z art. 51 ust. 7.
Odnosząc się do argumentów skarżących w zakresie naruszenia służebności Sąd stwierdził, że żaden przepis prawa budowlanego nie określa miejsca usytuowania furtki ogrodzenia. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do ogrodzeń stanowią jedynie, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą się otwierać na zewnątrz działki, oraz określają minimalną szerokość bramy (§ 41 - 43 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami).
Nieruchomość inwestorów składa się z dwóch działek o numerach [...] i [...] nieoddzielonych od siebie płotem. Wykorzystanie szerokości działki [...] dla bramy, a umieszczenie furtki na wysokości działki [...], nie narusza warunków technicznych i norm prawa budowlanego.
Jeżeli natomiast takie rozwiązanie wiąże się z uciążliwościami dla skarżących, którzy w ramach ustanowionej aktem notarialnym służebności przechodu i przejazdu, korzystają z działki [...] jako drogi koniecznej do swojej nieruchomości o numerze [...], to stosownych roszczeń powinni dochodzić przed sądem cywilnym. Do ochrony ograniczonych praw rzeczowych mają bowiem zastosowanie przepisy o ochronie własności.
Rolą organu nadzoru budowlanego jest wyłącznie sprawdzenie zgodności robót budowlanych z normami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi ustanowionymi dla kontrolowanej inwestycji.
Sąd Wojewódzki nie podzielił również zarzutu braku uwzględnienia przez organ zaleceń zawartych w poprzednim wyroku z dnia 10.07.2008r. sygn. IISA/Bk 336/08. Jedynym zaleceniem sądu wynikającym z poprzedniego wyroku było bowiem stwierdzenie o konieczności uznania skarżących za strony. Zalecenie to w pełni zostało zrealizowane.
L. P. i E. P. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2009 r.
Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa, lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności:
- - art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestorzy wywiązali się z obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji zezwalającej na zalegalizowanie robót budowlanych, podczas gdy nie zostało dołączone uzgodnienie przeprowadzonych robót z właścicielami działki [...], którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe wobec działki [...], na której wybudowano ogrodzenie;
- - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przedmiotowe roboty budowlane były zgodne z normami Prawa budowlanego, podczas gdy ogrodzenie działki nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze jego oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, dostępu do drogi publicznej;
- - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipa 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że procedura legalizacyjna samowoli budowlanej została prawidłowo przeprowadzona, w sytuacji gdy zastosowanie przepisu art. 51 ww. ustawy było wyłączone wobec zakończenia robót budowlanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że działka nr [...] położona w Wasilkowie decyzją z dnia 5 marca 1996 r. została podzielona na działki o numerach [...], [...], [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1996 r. Rep. A nr [...], E. i L. małżonkowie P. sprzedali M. i Z. małżonkom M. - nieruchomość zabudowaną domem murowanym jednorodzinnym w stanie surowym zamkniętym, oznaczoną jako działki [...] i [...].
Stosownie do § 9 tego aktu - M. i Z. M. ustanowili nieodpłatnie na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...] prawo przejścia i przejazdu przez działkę numer [...] na całej jej szerokości, do działki [...].
Skarżący jako właściciele działki [...], stali się wobec działki [...] - właścicielami ograniczonego prawa rzeczowego. W 2005 roku inwestorzy M. przeprowadzili roboty budowlane, związane z ogrodzeniem od strony drogi ich nieruchomości. Swoim działaniem wprowadzili ograniczenia i uciążliwość w korzystaniu z położonej w głębi działki nr [...], a zwłaszcza w korzystaniu ze służebności drogi koniecznej, obciążającej działkę inwestorów o numerze [...] na rzecz nieruchomości skarżących o numerze [...].
Wybudowanie bramy na pograniczu działki [...] z drogą publiczną winno być uzgodnione z właścicielem działki [...]. Inwestorzy wybudowali bramę bez uzgodnienia i zagrodzili dostęp do drogi publicznej, tj. ulicy [...]. Sąd bezpodstawnie przyjął, że inwestorzy dokonali remontu istniejącego już ogrodzenia.
Brama zbudowana przez inwestorów nie daje możliwości otwierania i zamykania od zewnątrz, czym zagradza dostęp do drogi publicznej, podczas gdy powinna służyć także właścicielom działki władnącej nr [...].
Poza tym zastosowanie przepisu art. 51 ww. ustawy było wyłączone z uwagi na zakończenie przez inwestorów robót budowlanych, dlatego wykonanych prac przy ogrodzeniu nie można było zalegalizować.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w odpowiedzi na skargę kasacyjną domagał się jej oddalenia stwierdzając, iż nie ma uzasadnionych podstaw.
Wskazał między innymi, że zobligowany był do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, gdyż ogrodzenie działki jest w rozumieniu prawa budowlanego urządzeniem budowlanym, dla legalizacji których stosuje się procedurę określoną w art. 50 - 51. Organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004r. sygn. akt IV SA 1840/03, LEX nr 164468, w którym stwierdzono, że "ogrodzenie działki już zabudowanej niewątpliwie jest urządzeniem technicznym związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami zgodnie z definicją urządzenia zawartą w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego.
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez przyjęcie, że inwestorzy wywiązali się z obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji zezwalającej na zalegalizowanie robót budowlanych, podczas gdy roboty nie zostały uzgodnione ze skarżącymi, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe wobec działki [...], na której wybudowano ogrodzenie.
Odnosząc się do tak przedstawionego zarzutu należy przypomnieć, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej polega przede wszystkim na badaniu zgodności zaskarżonego orzeczenia z przepisem prawa, na podstawie którego zostało wydane, a także wymaganej prawem procedury.
Formułowane w oparciu o podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. zarzuty winny być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, bowiem przepis ten nie był w niniejszej sprawie przez Sąd stosowany, jak również nie był bezpośrednio stosowany przez organy. Oprócz tego stwierdzić trzeba, iż zalegalizowanie robót budowlanych związanych z przedmiotowym ogrodzeniem nie wymagało zgody osób trzecich, w tym przypadku skarżących jako uprawnionych do prawa przechodu i przejazdu przez działkę nr [...].
Gdyby bowiem inwestorzy zgodnie z przepisami dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót to skarżący, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, także w procedurze określonej w art. 30 ust 2 nie mieli uprawnień do kwestionowania zakresu ogrodzenia przez inwestorów własnej nieruchomości. Przy czym kwestia ewentualnej zmiany sposobu korzystania z ograniczonego prawa rzeczowego jest sprawą o charakterze cywilnym.
Przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, który w ocenie skarżących kasacyjnie został naruszony, stanowi że do zgłoszenia należy dołączyć między innymi odpowiednie uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Jednak brak jest takich przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które dawałyby uprawnionym do przechodu i przejazdu przez cudzą nieruchomość (czyli prawa o charakterze rzeczowym) możliwość kształtowania zamiaru inwestycyjnego właściciela gruntu obciążanego, w procedurze wynikającej z przepisów prawa budowlanego.
Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, mimo że zdaniem autora skargi, ogrodzenie działki nie zapewnia poszanowania interesów osób trzecich, dostępu do drogi publicznej.
Należy bowiem podkreślić, że słusznie organ nadzoru budowlanego w procedurze legalizacyjnej samowolnie wykonanego remontu urządzenia budowlanego (na podstawie art. 50-51) odnosił się tylko do technicznego aspektu sprawy.
Przepisy prawa budowlanego nie określają miejsca usytuowania furtki ogrodzenia. Wykorzystanie szerokości działki [...] dla bramy, a umieszczenie furtki na wysokości działki [...], nie naruszało warunków technicznych i norm prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez wadliwe przyjęcie, że procedura legalizacyjna została prawidłowo przeprowadzona mimo, iż zastosowanie przepisu art. 51 ww. ustawy było wyłączone wobec zakończenia robót budowlanych, należy stwierdzić, że zastosowanie art. 51 nie było wyłączone, a wynika to wprost z treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że choć z przeprowadzonych oględzin wynikało, iż roboty budowlane były remontem istniejącego już ogrodzenia, to okoliczność ta nie miała decydującego znaczenia, gdyż zarówno samowolne wykonanie od podstaw ogrodzenia nieruchomości od strony drogi publicznej, jak i remont takiego ogrodzenia, podlegały co do zasady tej samej procedurze legalizacyjnej z art. 51 Prawa budowlanego.
W okresie wykonywania spornego ogrodzenia, nieruchomość inwestorów była zabudowana. Ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym związanym z istniejącymi zabudowaniami, zgodnie z definicją urządzenia zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.
Niewątpliwie dostęp skarżących do drogi publicznej przez działkę inwestorów jest zagwarantowany prawnie. W okolicznościach sprawy kwestia ta wykraczała poza ramy ochrony regulowanej prawem budowlanym, określonej w procedurze z art. 51 Prawa budowlanego. Wiązała się ze sposobem korzystania ze służebności drogi koniecznej i zakresem tej służebności tj. była w istocie sprawą cywilną, którą rozstrzygnąć może tylko sąd powszechny. Dlatego żadnych nakazów nieprzewidzianych regulacjami prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie mógł wydawać.
Rolą organu nadzoru budowlanego było wyłącznie sprawdzenie zgodności robót budowlanych z normami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi ustanowionymi dla kontrolowanej inwestycji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.