Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 881/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Cielądz z dnia 28 maja 2018 r. nr XXXIX/225/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cielądz, fragmenty wsi: Komorów, Łaszczyn i Niemgłowy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Łódzki w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 3 pkt 3a, art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podniósł, że w uchwalonym planie miejscowym dla terenów o symbolach: 10.21.R, 10.22.R, 10.23.R, 10.24.R, 10.26.R, 10.50.R, 10.51.R, 10.52.R, 10.53.R, 10.54.R i 13.01.R wprowadzono zapisy zakazujące realizacji budynków, w tym zabudowy związanej z użytkowaniem rolniczym gruntów, tj. zabudowy siedliskowej, zagrodowej oraz budynków gospodarczych. Organ wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Cielądz (uchwała rady Gminy Cielądz z 29 października 2013 r., nr XXXVI/166/2013) ww. tereny znajdują się w zasięgu obszarów R2 - "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zabudową związaną z użytkowaniem rolniczym gruntów" oraz obszarów R3 - "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zalesień oraz zabudowy związanej z użytkowaniem rolniczym gruntów", dla których wprowadzono regulację: "utrzymanie istniejących siedlisk rozproszonej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych", s. 47 studium.
W ocenie skarżącego treść studium nie budzi wątpliwości, a intencją uchwałodawcy było dopuszczenie na tych obszarach zabudowy służącej obsłudze gospodarki rolnej. Zatem Rada Gminy Cielądz, uchwalając zakaz realizacji budynków na tych terenach naruszyła obowiązujące w tym zakresie ustalenia studium.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cielądz podniosła, że w zapisach studium dotyczących terenów o symbolu R3 nie wskazano, że są przeznaczone pod zabudowę związaną z rolniczym użytkowaniem gruntu, a jedynie dopuszczono taką kategorię przeznaczenia terenu. W ocenie organu oczywiste jest, że istnieją tereny przeznaczone pod rolnictwo (R), na których nie będą mogły być realizowane budynki. Przy wyznaczaniu takich terenów brano pod uwagę m. in. położenie w stosunku do dróg, występowanie sieci uzbrojenia, przeciwdziałanie rozlewaniu się zabudowy poza ukształtowane pasma zabudowy przy drogach z podstawowym uzbrojeniem, ochronę ładu przestrzennego, w tym krajobrazów otwartych terenów rolniczych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można mówić o sprzeczności miejscowego planu ze studium, bowiem jeśli w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby zakaz zabudowy, nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można wprowadzić. Podkreślono, że ww. stanowisko wynika także z porównania charakteru studium i planu, studium jest aktem ogólnym, określającym politykę przestrzenną gminy, a plan szczegółowym. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie tylko na części terenów określonych w studium jako R2 i R3 wprowadzono w planie zakaz zabudowy na pozostałej części tych terenów zabudowa jest dopuszczalna.
Skargę kasacyjną złożył Wojewoda Łódzki, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że ustalony w planie miejscowym zakaz realizacji budynków nie stanowi naruszenia ustaleń studium i jest zgodny ze studium, podczas gdy w obowiązującym studium są to tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zabudową związaną z użytkowaniem rolniczym gruntów. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ww. ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że ustalenia planu nie mogą być dowolne.
Natomiast nienaruszalność ustaleń studium określona w art. 20 ust. 1 powołanej wyżej ustawy oznacza, że zapisy planu nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium. Wprowadzenie do niniejszego planu bez żadnego uzasadnienia i wbrew ustaleniom studium restrykcyjnego zakazu realizacji budynków spowodowało ograniczenia w użytkowaniu tych gruntów. Natomiast przyjęcie wykładni polegającej na twierdzeniu, że nie jest to naruszenie ustaleń studium, skutkuje oddaleniem skargi i dopuszczeniem do obrotu prawnego uchwały istotnie naruszającej prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej również "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 9 ust. 4 powołanej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 ww. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń studium, przedstawiając wyczerpujące i trafne uzasadnienie zajętego stanowiska. Wskazane przez skarżącego kasacyjnie tereny oznaczone w planie symbolami: 10.21.R, 10.22.R, 10.23.R, 10.24.R, 10.26.R, 10.50.R, 10.51.R, 10.52.R, 10.53.R, 10.54.R i 13.01.R leżą w granicach obszarów określonych w studium jako R2, "Obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zabudową związaną z użytkowaniem rolniczym gruntów" i R3 "Obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zalesień oraz zabudowy związanej z użytkowaniem rolniczym gruntów". Na s. 49 studium, w ramach preferencji, dopuszczalnego lub wskazanego zagospodarowania tych terenów, wymieniono m.in. utrzymanie istniejących siedlisk rozproszonej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych oraz dopuszczalną realizację obiektów produkcji energii elektrycznej opartych na energii słonecznej lub – wyłącznie w granicach stref określonych rysunkiem studium – energii wiatrowej.
Ponadto na części tych terenów, tj. w pasie o szerokości 100 m, na użytkach rolnych z wyłączeniem łąk, przylegającym do obszaru B2, dopuszczono realizację obiektów produkcji zwierzęcej o wielkości do 160 DJP, zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę, płyt gnojowych oraz obiektów służących przechowywaniu środków produkcji, magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Z treści przywołanych zapisów studium wynika, że podstawowym celem gminnej polityki zagospodarowania przestrzennego tych terenów jest ochrona obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej (R2) i zwiększenie leśnej przestrzeni produkcyjnej (R3). Wskazane jest utrzymanie już istniejącej zabudowy zagrodowej na tych terenach.
Natomiast realizacja nowych budynków jest na obszarach R2 i R3 jedynie "dopuszczalnym", a nie "wskazanym" kierunkiem zagospodarowania. Zatem organ ma możliwość wprowadzenia w miejscowym planie regulacji zarówno zezwalającej na realizację nowej zabudowy, jak i zakazującej realizacji budynków, tak jak to uczynił w § 14 ust. 18 pkt 2 lit. a) – dla terenów 10.21.R, 10.22.R, 10.23.R, 10.24.R, 10.26.R, w § 14 ust. 30 pkt 2 lit. a) – dla terenu 10.50.R, w § 14 ust. 31 pkt 2 lit. a) – dla terenów 10.51.R, 10.52.R, 10.53.R, 10.54.R oraz w § 15 ust. 2 pkt 2 lit. a) kwestionowanej uchwały. Co warto podkreślić, powyższy zakaz zabudowy obejmuje jedynie część terenów określonych w studium symbolami R2 i R3. Zaznaczyć też należy, że w odniesieniu do terenów 10.21.R i 10.24.R Marszałek Województwa Łódzkiego decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów (leśnych) pod tereny rolnicze, co za tym idzie organ nie mógł dopuścić na tych obszarach realizacji obiektów, o których mowa w studium.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przywołane wyżej zapisy studium nie oznaczają, że gmina nie może wprowadzić w planie innych, bardziej restrykcyjnych ograniczeń w realizacji obiektów na terenach R2 i R3, a nawet zakazu realizacji budynków, uzasadnionych aktualną polityką przestrzenną. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do wniosku, iż gmina powinna jedynie powielić i zebrać w miejscowym planie wszystkie regulacje dotyczące danego terenu wynikających ze studium, co naruszałoby istotę władztwa planistycznego gminy polegającego na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na jej terenie (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.