Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R., K.S., K.W. – wspólników spółki cywilnej [...] na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] października 2008 r., stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzez skarżących zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nakazał współwłaścicielowi budynku – [...] – opróżnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W.. Obowiązkowi temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie zobowiązano właściciela do wykonania doraźnych zabezpieczeń elementów stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla osób przebywających w budynku oraz w rejonie budynku, zabezpieczenie przedmiotowego budynku przed dostępem osób postronnych i umieszczenie na budynku zawiadomienia o grożącym niebezpieczeństwie i zakazie użytkowania.
Wobec niewykonania obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka pismem z dnia 24 lipca 2008 r. skierował do właściciela budynku upomnienie z wezwaniem do niezwłocznego wykonania decyzji wskazując, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie 14 dni od doręczenia upomnienia, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne.
W odpowiedzi na upomnienie właściciele budynku oświadczyli, że tuż przed wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Miasta Włocławek z dnia [...] lipca 2007 r. nakazującej opróżnienie tego budynku, podjęli działania mające na celu zmuszenie obecnych lokatorów do opuszczenia budynku. Lokatorzy jednak dobrowolnie nie zastosowali się do wezwania i wobec powyższego sprawa w przedmiocie wydania nieruchomości skierowana została na drogę postępowania sądowego i jest w toku.
Postanowieniem z dnia 9 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławek wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do strony i nałożył grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku w wysokości 22 000 zł. Organ nadzoru uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że decyzji z dnia 30 lipca 2007 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, natomiast jak wynika z przedłożonych dokumentów dopiero w 2008 r. zobowiązany skierował sprawę na drogę postępowania sądowego i jeszcze nie ma prawomocnego wyroku.
Pismem z dnia 13 października 2008 r. zobowiązany wniósł zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2008 r. argumentując, że zobowiązany podjął czynności zmierzające do wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. jednak z uwagi na charakter sprawy nie jest możliwe jej wykonanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd sprawy o wydanie nieruchomości. Wynika to z tego, że dla zamieszkałych tam ludzi, budynek stanowił jedyne lokum, niemożliwe było ich pozbawienie z dnia na dzień "dachu nad głową".
Zostało też wniesione zażalenie na powyższe postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu wspólnicy Spółki domagali się uchylenia postanowienia i umorzenia wszczętego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zażalenia zobowiązany argumentował, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W niniejszej sprawie, zdaniem zobowiązanego, nie uchylał się on od wykonania nałożonego na niego obowiązku, a zatem brak jest podstaw do podjęcia jakichkolwiek czynności egzekucyjnych.
Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławek nie uwzględnił zgłoszonego zarzutu.
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny Decyzja nakładająca obowiązek stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Niewykonanie choćby części obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji uzasadnia wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie grzywny.
Zobowiązany oprócz zażalenia na postanowienie o nałożenie grzywny, złożył zażalenie na nieuwzględnienie zarzutu z 21 października 2008 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że w rozpoznawanej sprawie występuje niewykonalność orzeczenia w związku z regulacją zawartą w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266). W przypadkach przewidzianych w ustawie gmina powinna zapewnić lokale socjalne i lokale zamienne. Dotyczy to przypadków opróżnienia lokali w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku.
W skardze do sądu administracyjnego wspólnicy [...] wnieśli o uchylenie postanowienia Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że zaistniały stan faktyczny wiąże się ze szczególną sytuacją, w której obowiązek wynikający z tytułu nie obejmuje bezpośrednio osób zamieszkujących w zagrożonym budynku. Zobowiązanie właściciela budynku do opróżnienia lokali skutkuje koniecznością podjęcia czynności o charakterze cywilnoprawnym, które przy braku dobrowolnego opuszczenia lokali przez lokatorów wymagają wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym. Jeżeli pomiędzy zajmującymi lokal a właścicielem dochodzi do sporu, spełnienie obowiązku wyrażonego w tytule wykonawczym nastąpi po wyegzekwowaniu obowiązku będącego wynikiem rozstrzygnięcia sporu cywilnego. Ponadto co podniósł organ, dodatkową przeszkodą będzie konieczność zapewnienia lokali zastępczych przez inny podmiot – gminę, żeby doszło do ostatecznego wykonania orzeczenia sądu powszechnego.
Organ odwoławczy uchylając postanowienie o odmowie uwzględnienia zarzutu nie ograniczył zakresu uchylenia. W takiej sytuacji dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ egzekucyjny I instancji ustali ewentualny zakres wykonalności obowiązku, który pozwoli na prowadzenie egzekucji w odniesieniu do pozostałych obowiązków wynikających z tytułu. Warunkiem zastosowania środka egzekucyjnego będzie wynik postępowania w przedmiocie rozpoznania zarzutu. Wprawdzie uwzględnienie zarzutu nastąpiło po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny ale okoliczności dotyczące częściowej i przejściowej niewykonalności tytułu były znane organowi.
Sąd I instancji wyjaśnił, że słusznie organ wskazuje, iż w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, że egzekucja w ogóle jest niedopuszczalna. Wystąpiła tylko przejściowa przeszkoda dotycząca wykonalności w odniesieniu do części tytułu.
W decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. zobowiązano stronę także do wykonania doraźnych zabezpieczeń elementów stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla osób przebywających w budynku oraz w rejonie budynku, zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych i umieszczenia na budynku zawiadomienia o grożącym niebezpieczeństwie oraz zakazie użytkowania. Materiał zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do ustalenia, że zobowiązani wykonali obowiązek w tym zakresie.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zobowiązanych, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest sprzeczne z prawem. Częściowa niewykonalność tytułu nie ogranicza organu w egzekwowaniu pozostałych obowiązków. W przeciwnym przypadku nie podjęcie czynności zamierzających do zabezpieczenia budynku realnie grozi katastrofą budowlaną. Podjęcie zatem przez organy działań zamierzających do wyegzekwowania wykonalnych obowiązków w drodze przymusu nie budzi wątpliwości. Konieczne jest jednak rozważenie czy bez względu na zakres wykonalności tytułu należy zastosować taki sam środek egzekucyjny.
Organ wybierając odpowiedni środek egzekucyjny powinien kierować się nie tylko jak najmniejszą dolegliwością środka egzekucyjnego ale również jego efektywnością. Dopiero jeżeli zobowiązani nie wykonają dobrowolnie czynności zapobiegających pogorszeniu stanu budynku i nie eliminują bezpośrednio zagrożenia dla osób tam przebywających organ powinien rozważyć ewentualną celowość zastosowania wykonania zastępczego.
Jeśli organ uzna za celowe zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powinien ocenić czy modyfikacja polegająca na przejściowej niewykonalności części tytułu nie powinna znaleźć odzwierciedlenia w adekwatności zastosowanego środka egzekucyjnego a przynajmniej wymaga bliższego uzasadnienia, dlaczego zdaniem organu, jeśli zobowiązani w części podjęli czynności zamierzające do wykonania obowiązku, (obowiązku, który w pewnym zakresie nie zależy od ich aktywności) mają być obciążeni niezmienionym środkiem egzekucyjnym tak co do formy jak i wysokości obciążenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i właściwej jego oceny, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucił również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie braku uzasadnienia zastosowania grzywny w celu przymuszenia podczas gdy należałoby rozważyć wykonanie zastępcze. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpatrzenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 cyt. ustawy p.p.s.a. z powodu braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego właściwej oceny. Wynika to z tego, że Sąd I instancji nie naruszył normy z art. 141 § 4 p.p.s.a., która stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania, co także zawiera przedmiotowe uzasadnienie wyroku. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy sama przez się może wpłynąć na to rozstrzygnięcie czyli na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu I instancji kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.
Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, co jednak nie wystąpiło w tej sprawie. Niewątpliwie, szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale jednoznacznie spójny i logiczny co także nastąpiło w tej sprawie. Należy bowiem stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny oraz dokonał jego prawidłowej subsumcji, czyli właściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej danego przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji zasadnie bowiem orzekł, że w świetle dyspozycji art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, lecz nie oznacza to, że był on zwolniony od badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej w ogóle.
Natomiast, co zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, w tej sprawie egzekucja administracyjna nie jest niedopuszczalna, tylko wystąpiła przeszkoda o charakterze przejściowym dotycząca wykonalności wobec części tytułu wykonawczego.
Wynika to z tego, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji jest postanowienie o nałożeniu grzywny co nastąpiło po wszczęciu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Tytuł jest oparty na ostatecznej decyzji [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nakazującej właścicielowi budynku – spółce cywilnej – [...] opróżnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. W tym dniu nałożono na zobowiązanych także wykonanie doraźnych zabezpieczeń elementów stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla osób przebywających w budynku jak i w rejonie budynku, zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych, a także umieszczenia na budynku zawiadomienia o grożącym niebezpieczeństwie i zakazie użytkowania.
Ponadto, zasadnie Sąd pierwszej instancji orzekł, że brak jest podstaw do ustalenia, że zobowiązani wykonali obowiązek w tym zakresie, czyli nie jest prawidłowe stanowisko zobowiązanych, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie jest sprzeczne z prawem. Należy podkreślić, że częściowa niewykonalność tytułu wykonawczego nie ogranicza organu w egzekwowaniu pozostałych obowiązków, ponieważ niepodjęcie czynności zmierzających do zabezpieczenia budynku może grozić katastrofą budowlaną. Dlatego też podjęcie przez właściwe organy działań zmierzających do egzekucji wykonalnych obowiązków w drodze przymusu nie budzi wątpliwości lecz jednocześnie konieczne jest rozważenie, czy bez względu na zakres wykonalności tytułu wykonawczego należy zastosować taki sam środek egzekucyjny.
Po drugie, w tym stanie faktycznym sprawy chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego "przez błędną jego wykładnię w szczególności art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" z powodu przyjęcia przez Sąd I instancji braku uzasadnienia do zastosowania przez właściwy organ grzywny w celu przymuszenia, chociaż należałoby rozważyć wykonanie zastępcze. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł wbrew zarzutowi kasacyjnemu w tym zakresie, który co należy podkreślić, błędnie wprowadza także kwantyfikator "w szczególności", iż w tej sprawie należy brać pod uwagę zasadę ogólną celowości postępowania egzekucyjnego w administracji podczas stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku w korelacji z zasadą ogólną niezbędności oraz zasadą ogólną stosowania najłagodniejszego (najmniej uciążliwego) środka egzekucyjnego, w celu egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 30 cyt. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.).
Sąd I instancji zasadnie orzekł bowiem, że jeżeli właściwy organ uzna za celowe zastosowanie środka egzekucyjnego tj. grzywny w celu przymuszenia, to powinien także ocenić czy przejściowa niewykonalność części tytułu wykonawczego nie powinna uwzględnić adekwatności zastosowania środka egzekucyjnego, a co najmniej szerszego uzasadnienia, dlaczego zdaniem organu, jeśli zobowiązani w części podjęli czynności zmierzające do wykonania obowiązku, (obowiązku, który w oznaczonym zakresie nie należy do ich aktywności) mają być obciążeni niezmienionym środkiem egzekucyjnym tak co do formy jak i wysokości obciążenia. Wynika to z tego, że organ egzekucyjny, który wybiera odpowiedni środek egzekucyjny powinien kierować się nie tylko jak najmniejszą dolegliwością danego środka egzekucyjnego, lecz również jego efektywnością. Stąd, jeżeli zobowiązani nie wykonają dobrowolnie czynności zapobiegających pogorszeniu stanu budynku jak i nie usuną bezpośrednio zagrożenia dla osób tam przebywających, to właściwy organ powinien rozważyć ewentualną celowość zastosowania wykonania zastępczego.
Po trzecie, należy także ubocznie podnieść, że zobowiązanym do wykonania nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym w ramach egzekucji administracyjnej nie jest w istocie spółka cywilna lecz tylko poszczególni wspólnicy danej spółki cywilnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.