Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1506/11

Uzasadnienie

II OSK 1506 / 11

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r., którym odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 18 listopada 2008 r. Z. i A. M. zwrócili się do Prezydenta Miasta Będzina o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w B. przy ul. [...]. Działka ta została zabudowana budynkiem mieszkalnym i garażowym. Lokalizację zbiornika przewidziano w odległości 2 m od granicy z działką nr [...].

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania właścicieli działek sąsiednich, B. G. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania ostatecznej decyzji dotyczącej wybudowania dla budynku inwestorów przyłącza energetycznego w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie skarżącej określenie lokalizacji szamba może spowodować, że będzie ono uniemożliwiało budowę przyłącza, stąd też lokalizacja obu inwestycji winna być rozpoznawana łącznie.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Będzina odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w B. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. G. stwierdzając, że nielegalnie zrealizowane przyłącze stanowi element sieci uzbrojenia terenu. Rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zbiornika na nieczystości powinno zostać zawieszone już z tego powodu, że w dniu [...] kwietnia 2004 r. na rzecz małżonków M. została wydana decyzja Prezydenta Miasta Będzina, ustalająca warunku zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wraz z budową przydomowej oczyszczalni ścieków.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 127 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż nie istnieje zależność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy samowolnie wykonanego przyłącza elektrycznego, a postępowaniem mającym na celu ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji. Nadto wskazano, że lokalizacja zbiornika na działce i odległości od granic innych obiektów nie są rozstrzygane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła B. G., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, dotyczącego budowy zbiornika na nieczystości ciekłe. W uzasadnieniu swej skargi skarżąca podniosła, że budowa zbiornika przed budynkiem narusza istniejące w okolicy standardy lokalizacji takich obiektów, a wniosek o ustalenie warunków nie precyzuje wymiarów szamba. Stanowisko swoje skarżąca podtrzymała w piśmie procesowym z dnia 25 maja 2009 r. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2009 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podkreślając, że w toku postępowania wyłoniło się zagadnienie wstępne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę podkreślił, iż jego kontrola polegała wyłącznie na ocenie prawidłowości odmowy zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie zasadności, czy poprawności prowadzonego postępowania w sprawie warunków zabudowy. Te kwestie mogą być przez sąd administracyjny kontrolowane dopiero na etapie rozpoznawania ewentualnej skargi na decyzję wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Jak podkreślił Sąd, postępowaniem głównym w niniejszej sprawie było postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zbiornika na nieczystości. Bez znaczenia, zatem dla sprawy jest, czy uprzednio była już wydana decyzja ustalającą warunki zabudowy dla innego przedsięwzięcia. Wobec tego, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (który nie musi legitymować się tytułem do terenu), to wnioski mogą dotyczyć odmiennych i konkurencyjnych zamierzeń. Decyzja ta nie uprawnia, bowiem do faktycznej realizacji inwestycji (art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- tekst jedn. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zdaniem Sądu rozgraniczyć należało kwestie związane z istnieniem przyłącza energetycznego i zbiornika na nieczystości. Przyłącze i zbiornik są obiektami odrębnymi i nie istnieje między nimi funkcjonalny związek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla funkcjonowania zbiornika nie jest wymagane źródło energii elektrycznej, podobnie wygląda relacja odwrotna. Oba te obiekty pozostają w związku z budynkiem mieszkalnym, ale przedmiotem postępowania nie jest ustalenie warunków dla realizacji budynku mieszkalnego, lecz dla zbiornika. Zamierzenie to nie wymaga uzbrojenia terenu w sieć energetyczną i prawidłowo organy uznały, że od istnienia przyłącza nie zależy ocena, na jakich zasadach możliwe jest na działce wykonanie szamba.

Natomiast kwestia, że ewentualne, faktyczne istnienie jakiegoś obiektu na działce może determinować sposób jej zagospodarowania w innym zakresie i lokalizację innych obiektów, jest zależnością o charakterze faktycznym, nie prawnym i nie stanowi zagadnienia wstępnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można uznać także argumentu strony skarżącej, że skoro w toku postępowania ustalającego warunki zabudowy bada się zgodność zamierzenia z prawem, to znaczenie ma zgodność z prawem istniejącego zagospodarowania działki. Zgodność z prawem innych obiektów zlokalizowanych na działce nie jest elementem porządku prawnego, jaki musi uwzględniać planowana inwestycja (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a na obecnym etapie postępowania nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. I. prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1. naruszenie przepisu art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię w postaci przyjęcia przez Sąd, iż z jego treści nie wynika, by możliwe było powstanie zależności o charakterze prawnym pomiędzy decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu, a toczącym się postępowaniem administracyjnym w przedmiocie samowoli budowlanej, która stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
3. 2. naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię w postaci przyjęcia przez Sąd, iż z ich treści nie wynika, by możliwie było powstanie zależności o charakterze prawnym pomiędzy decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu, a toczącym się postępowaniem administracyjnym w przedmiocie samowoli budowlanej, która stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
4. II. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy a mianowicie:
5. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2009 r. pomimo nietrafnego przyjęcia przez Kolegium, że okoliczność toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej wybudowanego przyłącza elektroenergetycznego do budynku znajdującego się przy ul. [...] i mogąca w nim zapaść decyzja rozbiórkowa nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie ma znaczenia prawnego (a więc wynikającego z przepisów prawa) dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu,
6. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2009 r., pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zasady prawdy obiektywnej, które polegało na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, poprzez niezasadne przyjęcie, iż wynik postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej wybudowanego przyłącza elektroenergetycznego nie może mieć znaczenia prawnego dla wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu,
7. 3. naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- zwanej dalej p.u.s.a.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu ogólnikowego i niepełnego uzasadnienia wyroku, pozbawiającego stronę informacji o wszystkich przesłankach rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak wskazania istotnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego, co uniemożliwia stronie przeprowadzenie oceny, czy Sąd należycie dokonał kontroli zgodności z prawem postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, wnosząc o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność zarzutów oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne wywołane wniesieniem przez B. G. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2009 r. na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. w związku z uzyskaną informacją o śmierci Z. M.- wnioskodawczyni w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oraz współwłaścicielki ¾ części nieruchomości, będącej przedmiotem inwestycji.

Po ustaleniu następcy prawnego zmarłej Z. M., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 lipca 2011 r. stwierdził, iż ustały przyczyny zawieszenia postępowania i na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podjął zawieszone postępowanie kasacyjne.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca B. G. złożyła plik dokumentów, w tym decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącą likwidacji przyłącza elekroenergetycznego doprowadzającego prąd między innymi do budynku położonego przy ul. [...] w B. Rozpoznając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając w granicach wskazanych w art. 183 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną w pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutu naruszenia przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższy zarzut pozbawiony jest zasadności, bowiem uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a elementy. Zauważyć też trzeba, iż przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. określają kognicję sądów administracyjnych i należą do norm prawnych ustrojowych, a nie przepisów postępowania. Sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, a taka sytuacja w warunkach rozpoznawanej sprawy nie zaistniała.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż w swojej istocie sprowadzały się one do wykazania, że okoliczność toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej wybudowanego przyłącza elektroenergetycznego do budynku inwestorów oraz wynik tego postępowania jest okolicznością mającą znaczenie prawne dla toczącego się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie bezodpływowego, szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, a więc uzasadniające, zdaniem skarżącej, konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zaprezentowane w skarżonym wyroku stanowisko uznać trzeba za trafne, co do braku związku o znaczeniu prawnym pomiędzy przedmiotowym postępowaniem dotyczącym wyłącznie ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji, polegającej na budowie zbiornika na nieczystości ciekłe, a postępowaniem dotyczącym legalności realizacji przyłącza energetycznego.

Stan faktyczny i prawny dla terenu pod planowaną inwestycję ustala się stosownie do art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącej już zabudowy w obszarze analizowanym. Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego, z dokonywaniem założeń jak to czyni skarżąca, iż zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę przyłącza energetycznego, nie stanowi zagadnienia wstępnego, które mogłoby uzasadniać zawieszenie przedmiotowego postępowania, co istotne obejmującego inne zamierzenie inwestycyjne, na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też, na zmianę tego stanowiska trafnie prezentowanego w skarżonym wyroku, co do braku podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogły wpłynąć dokumenty przedstawione przez stronę wnoszącą kasację w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a dotyczące między innymi likwidacji przyłącza energetycznego, a więc innej inwestycji niż wskazana w rozpoznawanym w sprawie wniosku.

Tym samym, chybione są zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 ust. 3 w związku art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji braku naruszenia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym art. 7 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., trafnie wydając wyrok oparty na art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, wobec bezzasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz z uwagi na nie stwierdzenie przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.