Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 1 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 707/16, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia 30 marca 2016 r. nr XVI/134/2016 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D. i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właścicieli nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że składający skargę Wojewoda W. zarzucił, iż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6r ust. 3 oraz art. 6r ust. 2d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250), przytaczanej dalej jako u.c.p.g., z uwagi na brak uregulowań dotyczących sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ponadto, ustalony w uchwale zakres świadczenia usług w zamian za opłatę nie zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, tj. odpadów zielonych.
Po wszczęciu postępowania nadzorczego, Burmistrz Miasta D. wyjaśnił pismem z 27 kwietnia 2016 r., iż na terenie Gminy D. rolę punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych pełnią mobilne punkty zbierania odpadów komunalnych, których sposób świadczenia usług, w tym rodzaj odbieranych odpadów komunalnych i harmonogram, podawany jest do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie na stronie internetowej gminy oraz w formie okólników i ogłoszeń dla mieszkańców. Punkty te działają w każdej miejscowości 2 razy w roku, a za ich pośrednictwem odbierane są wszystkie te odpady, które nie są odbierane bezpośrednio z nieruchomości tj. chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, odpady wielkogabarytowe, zużyte opony. Zdaniem Burmistrza, powyższe zostało wskazane w § 2 uchwały.
Ponadto Gmina D. odbiera od mieszkańców wszystkie rodzaje odpadów komunalnych, przy czym odpady zielone odbierane są z nieruchomości łącznie ze zmieszanymi odpadami komunalnymi, co wynika z niewielkiej ilość odpadów zielonych, gdyż z uwagi na charakter gminy (miejsko-wiejska) odpady te w dużej mierze zagospodarowywane są przez mieszkańców w kompostownikach. Oddzielny odbiór odpadów zielonych generowałby dodatkowe koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
W ocenie skarżącego Wojewody, powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż z treści art. 6r ust. 3 u.c.p.g, a zwłaszcza z użytego w nim zwrotu
"w szczególności" wynika, że uchwała podejmowana na podstawie tego przepisu winna obowiązkowo zawierać dwa elementy: częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości oraz sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Niezamieszczenie regulacji w powyższym zakresie oznacza nieprawidłowe wypełnienie przez prawodawcę miejscowego upoważnienia ustawowego, skutkujące istotnym naruszeniem prawa. Przepisy § 2 (a ściślej: § 2 ust.
2) uchwały wskazują jedynie na częstotliwość odbierania od właścicieli nieruchomości wymienionych rodzajów odpadów (dwa razy do roku, według harmonogramu, który zostanie podany do publicznej wiadomości), co nie jest wystarczające do przyjęcia, iż takie regulacje określają sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Z literalnego brzmienia § 2 ust. 2 uchwały (nie wskazano w tym przepisie, że chodzi o mobilne punkty) wynika, iż regulacja ta spełnia jedynie pierwszy z obligatoryjnych ustawowych wymogów dla przedmiotowej uchwały, tj. częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Wojewoda podniósł, że w myśl przepisów u.c.p.g., obowiązkiem gminy jest utworzenie samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami, co najmniej jednego stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2b u.c.p.g.), z którego to obowiązku Gmina D. się nie wywiązała. Ponadto, ustawodawca w sposób wyraźny przyznał radzie gminy kompetencję ograniczenia ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując jednocześnie, jakiego rodzaju odpadów komunalnych to ograniczenie może dotyczyć, o czym stanowi art. 6r ust. 3a u.c.p.g. Kompetencja prawodawcy miejscowego do "ograniczenia" ilości odpadów odbieranych lub przyjmowanych nie może oznaczać kompetencji do "ograniczania do zera" i wprowadzenia takich regulacji, na mocy których gmina nie będzie odbierała w ogóle wskazanych rodzajów odpadów komunalnych.
Z unormowań ocenianej uchwały wynika, że jej zakresem nie zostały objęte odpady zielone. Wbrew zatem ustawowemu obowiązkowi, Rada nie zapewniła właścicielom nieruchomości, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Co prawda z wyjaśnień złożonych przez Burmistrza Miasta D. wynika, że Gmina D. odbiera od mieszkańców odpady zielone łącznie ze zmieszanymi odpadami komunalnymi, jednak nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w przepisach kwestionowanej uchwały.
Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącego uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6r ust. 3 oraz art. 6r ust. 2d u.c.p.g., co rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wnosi o to do Sądu.
Gmina D. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że na terenie Gminy nie funkcjonuje wyodrębniony selektywny punkt odbioru odpadów, a zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały, jego funkcję pełnią mobilne zbiórki odpadów. Rozwiązanie takie jest zgodne z unormowaniem art. 4 ust. 2 u.c.p.g., którego wykładnia prowadzi do wniosku, iż dopuszczalne jest przyjęcie przez Gminę następujących rozwiązań:
- a) utworzenia punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub
- b) zapewnienie przyjmowania w inny sposób wyszczególnionych frakcji odpadów.
W ocenie Gminy, przepisy u.c.p.g. wskazują na taką interpretację art. 6r ust. 3, zgodnie z którą sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych powinien być przedmiotem odrębnej regulacji uchwały wyłącznie w przypadku, w którym punkt taki zostanie utworzony. Skoro regulacja § 2 uchwały określa "zapewnienie przyjmowania w inny sposób" co najmniej takich odpadów komunalnych, jak przeterminowane leki i inne odpady wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g, to można uznać, że przedmiotowo wyczerpuje ona regulację sposobu przyjmowania w inny sposób wyszczególnionych odpadów komunalnych.
Zdaniem Gminy D., mobilne formy zbierania odpadów mogą być potraktowane jako wypełnienie obowiązku utworzenia stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez gminę, o którym mowa w art. 3 ust. 2b u.c.p.g. W konsekwencji, oparcie gminnego systemu gospodarki odpadami wyłącznie na mobilnych punktach selektywnej zbiórki stanowi wypełnienie ustawowego obowiązku w tym zakresie.
Co do zarzutu skargi, że w zaskarżonej uchwale nie zapewniono mieszkańcom odbioru odpadów zielonych, Gmina zwróciła uwagę na kategoryczne brzmienie przepisu art. 6r ust. 2d u.c.p.g.: "gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich odpadów". W ocenie Gminy, nie jest wyłączona sytuacja, w której odbiór odpadów zielonych, także z uwagi na uwarunkowania lokalne, odbywać się będzie w ramach odbioru odpadów zmieszanych.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że zaskarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z treści art. 6r ust.3 u.c.p.g.
Sąd przytoczył treść art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2b, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit.a oraz art. 6r ust. 2d i ust. 3 u.c.p.g. podnosząc, że zasadniczo podziela stanowisko strony skarżącej. Wskazał, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 2 określa tylko częstotliwość odbierania od właścicieli nieruchomości wymienionych rodzajów odpadów (dwa razy do roku). Nie określa natomiast sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Brak takiego uregulowania oznacza niewypełnienie przez uchwałę zakresu regulacji określonej w upoważnieniu ustawowym, a konkretnie w art. 6r ust.3 u.c.p.g., co stanowi istotne naruszenie prawa.
Burmistrz Gminy wprawdzie wskazał, że na terenie gminy D. funkcjonują mobilne punkty zbierania odpadów komunalnych, których sposób świadczenia usług podawany jest do publicznej wiadomości poprzez stronę internetową gminy oraz w formie okólników i ogłoszeń dla mieszkańców, to jednak nawet jeżeli faktycznie jest tak jak wskazuje to Burmistrz, że mobilne punkty zbiórki pełnią rolę punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, to nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w zaskarżonej uchwale.
Tymczasem w celu wypełnienia obowiązku ustawowego unormowanego w art. 6r ust.3 u.c.p.g., sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych również powinien zostać określony w zaskarżonej uchwale, a nie tylko na stronie internetowej gminy i w formie ogłoszeń. Sąd zgodził się ze skarżącym, że art. 3 ust. 2b u.c.p.g. zobowiązuje gminę, by utworzyć co najmniej jeden stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami, jednak brak takiego punktu nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ słusznie wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. określa, że ustawodawca przewidział możliwość przyjmowania odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.
W związku z powyższym jest możliwe prowadzenie mobilnego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jednak aby uchwała podjęta na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. była ważna, musi określać sposób odbierania odpadów przez te mobilne punkty. Tego jednak w zaskarżonej uchwale nie uczyniono.
Odnosząc się do drugiego zarzutu Sąd I instancji podniósł, iż z unormowań ocenianej uchwały istotnie wynika, że jej zakresem nie zostały objęte odpady zielone. Wydawałoby się zatem, że wbrew ustawowemu obowiązkowi, Rada nie zapewniła właścicielom nieruchomości, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, możliwości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Co prawda z wyjaśnień złożonych przez Burmistrza Miasta D. wynika, że Gmina D. odbiera od mieszkańców odpady zielone łącznie ze zmieszanymi odpadami komunalnymi, jednak nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w przepisach kwestionowanej uchwały, gdyż faktycznie w uchwale literalnie nie określono, że obejmuje ona odpady zielone. Jednak można przyjąć, że odpad zielony jest odpadem komunalnym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. Odpady zielone są to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zieleni oraz targowisk, z wyjątkiem odpadów pochodzących z czyszczenia ulic i placów (art. 3 ust. 3 pkt 8b u.o.o). Nie ulega jednakże wątpliwości, że odpady zielone zaliczają się do grupy odpadów komunalnych. Z wyjaśnień Burmistrza wynika, że odpady zielone są odbierane wraz z odpadami komunalnymi.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Gmina D. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 poprzez wadliwe sformułowanie sentencji wyroku, polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. bez wskazania, czy nieważność ta dotyczy całości zaskarżonej uchwały czy tylko jej części, podczas gdy art. 147 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, a zatem określenie zakresu uchwały dotkniętej sankcją nieważności jest przesłanką obligatoryjną, której niespełnienie skutkuje naruszeniem przepisów postępowania;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie:
- - w zakresie dotyczącym dostatecznego wyjaśnienia ostatecznego stanowiska Sądu
I instancji w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 6r ust. 2d u.c.p.g., braku jednoznacznego wskazania, czy Sąd I instancji podziela stanowisko skarżącego w tym przedmiocie, czy z uwagi na wskazane w uzasadnieniu okoliczności uznaje zarzut ten za niezasadny, braku klarownego uzasadnienia zastosowania wskazanej podstawy prawnej, w przypadku gdy z treści uzasadnienia nie wynika wprost, by doszło do naruszenia art. 6r ust. 2d;
- - w zakresie dotyczącym wykazania rozumowania Sądu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, braku jakichkolwiek rozważań dotyczących tego przedmiotu;
- 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieoddaleniem skargi, jeśli nie w całości to przynajmniej w części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 6r ust. 2d u.c.p.g., podczas gdy:
- - § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały określa sposób świadczenia usług przez punkty zbierania odpadów komunalnych, poprzez odniesienie do "harmonogramu", w którym zawarte są informacje dotyczące nie tylko częstotliwości odbioru odpadów ale także sposobu dokonywania tego odbioru, zatem uchwała nie narusza art. 6r ust. 3 u.c.p.g.;
- - § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały określa rodzaje odbieranych od właścicieli nieruchomości odpadów, wymieniając m.in. odpady komunalne do których, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach, zaliczają się również odpady zielone, a zatem uchwała nie narusza art. 6r ust. 2d u.c.p.g.
Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 227 § 1 p.p.s.a. zaskarżył w całości postanowienie WSA w Poznaniu z 22 marca 2017 r., wydane w sprawie IV SA/Po 707/16 w przedmiocie zasądzenia od Rady Miejskiej w D. na rzecz Wojewody W. kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu, z uwagi na niewniesienie odrębnego zażalenia na to postanowienie.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył także, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że posługując się jedynie literalnym brzmieniem sentencji zaskarżonego wyroku można by wywnioskować, że stwierdzenie nieważności uchwały odnosi się do jej całości. Jednakże takie sformułowanie nie spełnia ustawowych wymogów. Sentencja wyroku musi być bowiem jasna i klarowna, zwłaszcza co do zakresu przedmiotowego. Wyrok kształtuje określony stan prawny, rodząc skutki prawne zarówno dla stron postępowania, jak i w szczególności w przypadku aktów prawa miejscowego, dla nieokreślonej liczby podmiotów, zatem musi być skonstruowany precyzyjnie. Niedopuszczalne jest domniemywanie zakresu rozstrzygnięcia.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że z literalnego brzmienia art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, iż Sąd ma obowiązek wydania określonego rozstrzygnięcia, tj. stwierdzić nieważność aktu w całości lub w części. Sąd nie może zatem poprzestać tylko na stwierdzeniu nieważności aktu, bowiem ustawa nakłada obowiązek doprecyzowania, w jakim zakresie dany akt bezpośrednio uznany jest za nieważny. Słowa "w całości lub w części" związane są z obowiązkiem stwierdzenia nieważności i dookreślają jego zakres.
Takie rozumienie przepisu potwierdza również jego wykładnia celowościowa. Wydanie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc eliminując całkowicie daną regulację z obrotu prawnego. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż stwierdzenie nieważności takiego aktu musi być doprecyzowane, czy następuje ono w całości czy w części, a zatem okoliczności te muszą być przez Sąd umiejętnie rozważone.
W sentencji wyroku w żaden sposób nie wskazano czy nieważność dotyczy całej uchwały czy może jedynie jej części. Nie wynika to również z uzasadnienia wyroku. Nadto, z uzasadnienia nie wynika również, czy Sąd I instancji w ogóle rozważył stopień naruszenia, rodzaj naruszonych norm, wpływ tych norm na całość uchwały, a także skutki wydania zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu znajduje się jedynie zdanie: "Z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku", które uznać należy za niewystarczające.
Co więcej, samo wadliwe w części uzasadnienie może sugerować, iż uchwała, jeżeli w ogóle powinna zostać uchylona, to ewentualnie w części. Sąd I instancji bowiem nie rozstrzygnął w przedmiocie zasadności drugiego z zarzutów tj. naruszenia art. 6r ust. 2d u.c.p.g.
Rozwijając zarzut nr 2 skarżący kasacyjnie podniósł, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie wymogi musi spełniać uzasadnienie wyroku. O ile nie sposób podważyć prawidłowości sporządzonego uzasadnienia w zakresie przedstawienia stanu sprawy i stanowisk stron, o tyle wątpliwości budzi jego poprawność w zakresie dostatecznego wyjaśnienia stanowiska Sądu w przedmiocie drugiego z zarzutów.
Z jednej bowiem strony Sąd podzielił stanowisko skarżącego co do braku zawarcia w zaskarżonej uchwale zapisu dotyczącego odbioru przez Gminę D. odpadów zielonych. Jednakże jednocześnie przywołał definicję ustawową odpadu zielonego, z której wynika, iż odpad ten stanowi rodzaj odpadu komunalnego, a zgodnie z wyjaśnieniami Burmistrza odpady takie są odbierane wraz z odpadami komunalnymi. Brak zatem ostatecznego stanowiska Sądu w przedmiocie zasadności zarzutu naruszenia art. 6r ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Nie sposób ze sporządzonego uzasadnienia wywnioskować, czy Sąd I instancji przychylił się do stanowiska skarżącego, czy też podzielił stanowisko organu.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku autor skargi kasacyjnej uznał za wadliwe, niespełniające w odpowiednim zakresie przewidzianych ustawą norm. Uniemożliwia ono wskazanie ostatecznego stanowiska Sądu I instancji w tym przedmiocie, doprowadzając do sytuacji, iż można je interpretować dwojako, przy czym wybranie jednej z wersji całkowicie wyklucza drugie stanowisko. Czy zatem konieczne jest wskazanie w uchwale literalnie wszystkich rodzajów odbieranych odpadów? Czy niewskazanie któregoś z rodzaju skutkuje istotnym naruszeniem prawa, a w konsekwencji nieważnością uchwały? Czy posłużenie się definicją ustawową odpadu jest wystarczające do uznania, iż odpady te również są objęte zakresem uchwały? Sąd I instancji nie odpowiedział na żadne z wskazanych pytań, nie zajmując w tym zakresie jednoznacznego stanowiska.
Odnosząc się do zarzutu nr 3 skarżący kasacyjnie podniósł, iż Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza art. 6r ust. 3 u.c.p.g. bowiem nie określa sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów. Tymczasem sposób odbioru odpadów przez mobilne punkty zbierania odpadów komunalnych został w uchwale określony w § 2 ust. 2, odsyłając jednocześnie do informacji znajdujących się w harmonogramie. Ustawa nie precyzuje, jak w uchwale określony ma zostać "sposób świadczenia usług". Tym samym to do organu stanowiącego takową uchwałę należy decyzja w tym zakresie. Brak jest jednocześnie jakichkolwiek przepisów, które zakazywałyby określenia tego sposobu poprzez odesłanie do innych aktów czy unormowań. Tymczasem Sąd I instancji oparł się jednie na bezpośrednim brzmieniu § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, nie biorąc pod uwagę informacji znajdujących się w takich harmonogramach, określających również sposób odbioru odpadów.
Ponadto Sąd I instancji nie rozstrzygnął w istocie o naruszeniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g. W związku z brakiem odrębnej regulacji w zakresie definiowania odpadów zielonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także ze względu na zasadę spójności systemu prawa, należy w niniejszej sprawie zastosować definicję z art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach, zgodnie z którą odpady zielone stanowią rodzaj odpadów komunalnych. Natomiast § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazuje: od właścicieli nieruchomości odbiera się następujące rodzaje odpadów komunalnych: 1) niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, 2) selektywnie zbierane i odbierane odpady komunalne: a) szkło bezbarwne i kolorowe, b) tworzywa sztuczne, opakowania wielomateriałowe i drobny metal,
c) papier, tekturę i odpady opakowaniowe z papieru, a zatem Gmina D. gwarantuje odbiór odpadów komunalnych, w tym odpadów zielonych jako odpadów zmieszanych. Powyższe potwierdzają również wyjaśnienia Burmistrza Miasta D. Ponadto zgodnie z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. obowiązkiem gminy, od którego nie może się uchylić, jest odbieranie wszystkich rodzajów odpadów komunalnych.
W związku z powyższym, brak literalnego wymienienia wśród odbieranych odpadów komunalnych odpadów zielonych, nie zwalnia gminy z jej ustawowego obowiązku. Tym samym, niewskazanie wprost w uchwale odpadów zielonych, biorąc pod uwagę powyżej wskazane elementy, nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenie nieważności uchwały. Zarzut naruszenia art. 6r ust. 2d u.c.p.g. jest zatem całkowicie niezasadny i winien skutkować oddaleniem skargi przynajmniej w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że rezygnuje z przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów, wedle ich kolejności ujętej w skardze kasacyjnej, wyjaśnić należy, co następuje:
Ad.
1. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Z kolei art. 147 § 1 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że sentencja zaskarżonego wyroku narusza którykolwiek z zacytowanych przepisów.
Jeśli chodzi o zarzucane naruszenie art. 138 p.p.s.a., to z argumentacji przytoczonej na poparcie tego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanego przepisu nie tyle w braku koniecznych elementów, jakie musi zawierać każdy wyrok, lecz w wadliwej – jego zdaniem - konstrukcji rozstrzygnięcia. Wadliwość ta miałaby polegać na tym, że sentencja wyroku nie określa, czy Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały objętej skargą w całości, czy też w części.
Sentencja wyroku z 1 lutego 2017 r. nie budzi jednak takich wątpliwości interpretacyjnych, jakie przypisuje jej autor skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowiąc, że sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, w całości lub w części, określa zakres uprawnienia sądu administracyjnego, który w zależności od przyjętej wagi i rodzaju naruszenia prawa, może wyeliminować z obrotu prawnego bądź całą zaskarżoną uchwałę (akt), bądź tylko niektóre jej postanowienia. Oczywistym jest, że w tym drugim przypadku, koniecznym będzie dokładne określenie w sentencji wyroku zakresu, w jakim sąd stwierdza nieważność części uregulowań zawartych w kontrolowanej uchwale (akcie). Jeżeli jednak sąd uznaje, że wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlega całość tej uchwały bądź aktu, to sformułowanie sentencji w taki sposób, jak uczynił to Sąd I instancji w wyroku z 1 lutego 2017 r., a więc poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, bez użycia określenia
"w całości", nie narusza w żaden sposób art. 147 § 1 p.p.s.a.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że
Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż uchwała Rady Miejskiej w D. z 30 marca 2016 r. poprzez brak określenia sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 6r ust. 3 u.c.p.g., co stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd podkreślił także, że "aby uchwała podjęta na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. była ważna, musi określać sposób odbierania odpadów przez (...) mobilne punkty. Tego jednak w zaskarżonej uchwale nie uczyniono." Nie ma więc racji autor skargi kasacyjnej zarzucając, że Sąd I instancji "w ogóle nie rozważył" stopnia naruszenia, rodzaju naruszonych norm, ich wpływu na całość uchwały i wreszcie skutków wydania zaskarżonego wyroku. Zawarta w uzasadnieniu wyroku ocena, której skarżący kasacyjnie nie dostrzega, powodowała zaś konieczność stwierdzenia nieważności objętej skargą uchwały zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
Ad.2. Zarzucane Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiać się ma w dwóch aspektach:
- - poprzez niedostateczne wyjaśnienie ostatecznego stanowiska Sądu co do naruszenia art. 6r ust. 2d u.c.p.g. oraz
- - w zakresie dotyczącym wykazania rozumowania Sądu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy konieczne, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor upatruje naruszenia zacytowanego przepisu przede wszystkim w tym, że Sąd I instancji nie wypowiedział się jednoznacznie co do skutków prawnych braku zawarcia w zaskarżonej uchwale zapisu dotyczącego odbioru przez Gminę D. odpadów zielonych, a wywody przedstawione w tym zakresie można interpretować dwojako.
Istotnie, odnosząc się w końcowej części pisemnych motywów zaskarżonego wyroku do drugiego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 6r ust. 2d u.c.p.g., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił jednoznacznego stanowiska co do tego, jak ostatecznie ten zarzut ocenił i czy brak w uchwale uregulowania dotyczącego odbierania przez Gminę odpadów zielonych, uznał za naruszenie prawa. Nieprecyzyjna wypowiedź Sądu w tym zakresie nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wykazano już wyżej, konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wywiódł z niewypełnienia przez Radę Miejską w D. delegacji ustawowej zawartej w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., poprzez brak określenia sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Nie można zatem przyjąć, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku naruszało art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż stanowisko Sądu w zakresie powodów, dla których stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w D. z 30 marca 2016 r. zostało wyrażone w sposób wystarczający do przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Nawet jeśli można Sądowi I instancji zarzucić brak precyzji w wypowiedzi dotyczącej zarzucanego w skardze naruszenia art. 6r ust. 2d u.c.p.g., to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia objętego skargą kasacyjną.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym wykazania rozumowania Sądu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, a powody takiej oceny przedstawione już zostały w rozważaniach odnoszących się do zarzutu skargi kasacyjnej oznaczonego nr 1.
Ad.
3. Zarzucane Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie powiązane zostało w skardze kasacyjnej z przepisami art. 6r ust. 3 i art. 6r ust. 2d u.p.c.g., a więc z przepisami prawa materialnego, będącymi podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić przede wszystkim należy, że norma wynikająca z art. 151 p.p.s.a. wskazuje sądowi, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.
Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że nie określając sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów, Rada Miejska w D. naruszyła art. 6r ust. 3 u.c.p.g. nie wypełniając zawartej w tym przepisie delegacji ustawowej.
Zgodnie z art. 6r ust. 3 u.c.p.g., rada gminy określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych uregulowań związanych z określeniem sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a jedynie częstotliwość odbierania odpadów komunalnych (dwa razy w roku), poprzez nawiązanie w § 2 ust. 2 do harmonogramu, który zostanie podany do publicznej wiadomości. Sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o którym mowa w zacytowanym wyżej art. 6r ust. 3, to przede wszystkim określenie ogólnych zasad i warunków, na jakich świadczone są tego rodzaju usługi np. wskazanie godzin przyjmowania odpadów w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, warunków odbierania konkretnych frakcji odpadów itp.
U podstaw tak sformułowanej delegacji ustawowej leżało założenie ustawodawcy, że każda gmina realizować będzie ustawowy obowiązek utworzenia co najmniej jednego stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami, wynikający z art. 3 ust. 2b u.c.p.g. Przez punkt stacjonarny należy zaś rozumieć odpowiednio przygotowany, wydzielony i zabezpieczony teren, na którym prowadzony jest odbiór określonych frakcji odpadów komunalnych.
Jak wynika nadto z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Informacje o punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych zawierające m.in. adres punktu wraz ze wskazaniem godzin przyjmowania odpadów oraz imię, nazwisko i adres podmiotu prowadzącego punkt, gmina ma obowiązek udostępnić na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty (art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d).
Delegacja ustawowa z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. nawiązuje do tych właśnie obowiązków gminy, a jej wypełnienie przez radę polega m.in. na określeniu - w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu - sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zobowiązana jest utworzyć. Dlatego wskazywana w skardze kasacyjnej oraz w postępowaniu przed Sądem I instancji okoliczność, że na terenie Gminy D. nie ma stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a funkcjonuje jedynie punkt mobilny, nie mogła zwolnić Rady Miejskiej od konieczności wypełnienia delegacji ustawowej. Trzeba bowiem jasno podkreślić, że nie tworząc stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych Gmina naruszyła niewątpliwie obowiązek spoczywający na niej z mocy ustawy, a działanie sprzeczne z obowiązującym przepisem prawa nie może usprawiedliwiać braku pełnego zrealizowania delegacji ustawowej.
Nawet jeśli przyjąć, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że punkty mobilne pełnią funkcję punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, to określenie sposobu świadczenia usług przez te punkty, powinno nastąpić w uchwale podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera stosownych w tym zakresie uregulowań, odsyłając jedynie do harmonogramu podawanego do publicznej wiadomości. Ponieważ przepis art. 6r ust. 3 w sposób wyraźny wskazuje na obligatoryjne elementy uchwały podjętej na jego podstawie, dlatego powinny się one znaleźć w treści uchwały, która nie może w tym zakresie odsyłać do innego dokumentu wytworzonego poza procesem prawodawczym. Zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego polega bowiem na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, tj. nie reguluje wszystkich kwestii przekazanych z woli ustawodawcy do uregulowania w jej zakresie, to oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje delegacji ustawowej i jako istotnie naruszający prawo wymaga stwierdzenia nieważności.
Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 6r ust. 2d u.c.p.g., to jak powiedziano już wyżej, brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dającego się jednoznacznie odczytać stanowiska co do tego, czy uchwała objęta skargą uchybiła art. 6r ust. 2d poprzez nieobjęcie jej treścią odpadów zielonych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie oceny, czy Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego, właściwie w stanie sprawy przepis ten zastosował czy też nie.
Podkreślić także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy merytorycznie w jej całokształcie, lecz dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że powodem stwierdzenia nieważności uchwały z 30 marca 2016 r. było naruszenie przez Radę Miejską w D. delegacji ustawowej określonej w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. i w tym zakresie wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę należy podzielić. To prawda, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do zarzutu naruszenia przez uchwałę art. 6r ust. 2d nie jest jednoznaczne i może nasuwać wątpliwości interpretacyjne, jednak - jak już powiedziano przy okazji omawiania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - nieprecyzyjna wypowiedź Sądu I instancji w tej materii nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy i tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przeprowadzenia szerszych rozważań dotyczących naruszenia przez uchwałę Rady Miejskiej w D. art. 6r ust. 2d u.c.p.g.
Nie ma przy tym racji skarżący kasacyjnie zarzucając, że skarga winna zostać oddalona "jeśli nie w całości to przynajmniej w części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 6r ust. 2d" u.c.p.g. Nawet przy założeniu – jak chce tego autor skargi kasacyjnej - że zaskarżona uchwała, mimo braku regulacji dotyczących odbierania od mieszkańców odpadów zielonych, nie naruszała art. 6r ust. 2d, nie było podstaw do oddalenia skargi w tej części. Jak to już bowiem podkreślono wyżej, niewypełnienie delegacji ustawowej z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. powodowało konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały, bez względu na to, czy przepis art. 6r ust. 2d został naruszony czy też nie.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Odnośnie do zawartego w skardze kasacyjnej zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 marca 2017 r. uzupełniającego sentencję zaskarżonego wyroku w zakresie kosztów postępowania, przypomnieć jedynie należy, że zażalenie to zostało odrzucone prawomocnym postanowieniem WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2017 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że ponieważ obie strony złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.