Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2015 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2032/14, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., którym uchylono postanowienie Starosty N. z [...] czerwca 2014 r. o odmowie wznowienia na żądanie "C. [...]"[...] S.A. w G. postępowania zakończonego decyzją Starosty N. z [...] grudnia 2011 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-apartamentowego wraz z układem drogowym na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w W. Starosta N. wydając postanowienie z [...] czerwca 2014 r. przyjął, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie przewidzianym w art. 148 § 2 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania – jak ustalił – zostało złożone w dniu 27 marca 2014 r., zaś o decyzji Starosty N. z [...] grudnia 2011 r. "C. [...]"[...] S.A. w G. dowiedziała się 5 lutego 2014 r. Wyjaśniając bliżej to ostatnie ustalenie organ administracji wskazał, że w tym dniu pełnomocnik wnioskodawcy Z. S. dowiedział się o wydaniu decyzji na spotkaniu w siedzibie skarżącej, przy czym fakt, że takie spotkanie miało miejsce – jak wynika z uzasadnienia postanowienia – organ administracji ustalił na podstawie oświadczenia pełnomocnika skarżącej B. C. W zażaleniu na postanowienie Starosty N. z [...] czerwca 2014 r. "C. [...]"[...] S.A. w G. twierdziła, że jej pełnomocnik Z. S. nie uczestniczył w żadnym spotkaniu z przedstawicielem skarżącej.
Rozpoznając to zażalenie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2014 r. uchylił postanowienie Starosty N. z [...] czerwca 2014 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że istotne jest, czy Z. S. w dniu 5 lutego 2014 r. był umocowany do reprezentowania "C. [...]"[...] S.A. w G. w zakresie uprawniającym go do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty N. z [...] grudnia 2011 r. i uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze pełnomocnika oraz czy faktycznie 5 lutego 2014 r. uczestniczył w spotkaniu, na którym miał powziąć wiadomość o tej decyzji.
W związku z tym Wojewoda [...], na podstawie znajdującego się w aktach pełnomocnictwa z 15 grudnia 2009 r. ustalił, że Z. S. nie był upoważniony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i uczestniczenia w takim postępowaniu. Z pełnomocnictwa tego wynikało – jak wskazał – że jest on upoważniony do reprezentowania "C. [...]"[...] S.A. w G. w sprawie cywilnej, mianowicie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości przez skarżącą. Organ odwoławczy wyraził przy tym pogląd, że terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie można liczyć od dnia, w którym o decyzji dowiedział się pełnomocnik strony w związku z prowadzeniem innej sprawy.
Ostatecznie, uwzględniając takie stanowisko oraz fakt, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swego twierdzenia, że 5 lutego 2014 r. w ogóle doszło do spotkania z udziałem Z. S., Wojewoda [...] uznał, że organ pierwszej instancji bez należytego udokumentowania i uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, a także bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego odmówił wznowienia postępowania. W związku z tym stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji powinno być uchylone na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 148 k.p.a., polegające na uznaniu, że "C. [...]"[...] S.A. w G. złożyła w terminie podanie o wznowienie postępowania oraz na nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, kiedy podmiot ten dowiedział się o wydaniu decyzji Starosty N. z [...] grudnia 2011 r. Podnosiła, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. liczy się od dowiedzenia się przez stronę o decyzji, a nie od doręczenia decyzji, co oznacza, że wystarcza, jeżeli strona uzyskała, niezależnie od źródła, informacje o decyzji, pozwalające jej na zidentyfikowanie decyzji w stopniu umożliwiającym wniesienie podania o wznowienie postępowania.
W związku z tym wskazała, że "C. [...]"[...] S.A. w G. nadała na poczcie w dniu 11 lutego 2014 r. pismo skierowane do Urzędu [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej decyzji Starosty N. z [...] grudnia 2011 r. Twierdziła też, że na spotkaniu w dniu 5 lutego 2014 r. przekazano Z. S. informację o tym pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej, na skutek uzyskania tej informacji "C. [...]"[...] S.A. w G. zainicjowała postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym twierdziła, że podmiot ten dowiedział się o decyzji 5 lutego 2014 r. lub najpóźniej w dniu nadania pisma w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, stwierdził, że to Starosta N. powinien był ustalić, czy "C. [...]"[...] S.A. w G. złożyła podanie o wznowienie postępowania w terminie. Przy czym – jak wskazał – stanowisko organu administracji nie mogło być oparte wyłącznie, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, na nie popartym żadnymi dowodami oświadczeniu jednej ze stron postępowania. Sąd pierwszej instancji zauważył, że postawą stanowiska organu pierwszej instancji było złożone w dniu 30 kwietnia 2014 r. pismo pełnomocnika skarżącej, w którym wskazano, że w siedzibie skarżącej poinformowano Z. S. o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2011 r. Tymczasem – jak wskazał – w aktach sprawy brak było dowodów w postaci dokumentów, czy nawet notatki służbowej, z których wynikałoby, że w dniu 5 lutego 2014 r. odbyło się jakiekolwiek spotkanie w siedzibie skarżącej.
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Z. S. nie był uprawniony do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, czy uczestniczenia w takim postępowaniu. Był upoważniony jedynie do reprezentowania mocodawcy w sprawie cywilnoprawnej oznaczonej sygnaturą akt [...], dotyczącej zasiedzenia przez skarżącą własności nieruchomości. Podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, według którego dowiedzenie się w innej sprawie o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia przez pełnomocnika nie jest równoznaczne z otrzymaniem tej informacji przez mocodawcę.
Mając to na uwadze uznał, że ponownie rozpoznając podanie o wznowienie postępowania, organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić okoliczności związane z powzięciem przez "C. [...]"[...] S.A. w G. wiadomości o decyzji o pozwoleniu na budowę i dopiero na tej podstawie ustalić, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego tego, że "C. [...]"[...] S.A. w G. o wydaniu pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2011 r. dowiedziała się w dniu, w którym złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej,
- - art. 106 § 3 p.p.s.a., które miało polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z wniosku "C. [...]"[...] S.A. w G. o udostępnienie informacji publicznej.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku odniósł się jedynie do kwestii związanej z określeniem terminu złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, gdy o podstawie wznowienia dowiedział się pełnomocnik strony w związku z prowadzeniem innej sprawy. Zarzucono, że Sąd pierwszej instancji powielił argumentację organu odwoławczego i nie odniósł się do zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego tego, że "C. [...]"[...] S.A. w G. o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2011 r. dowiedziała się najpóźniej w dniu, w którym złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że dla rozpoczęcia terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., nie jest konieczne doręczenie decyzji, lecz wystarcza, że strona dowiedziała się o decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu.
Dalej wywiedziono, że fakt, iż "C. [...]"[...] S.A. w G. wystąpiła do organu administracji, który wydał pozwolenie na budowę z [...] grudnia 2011 r., z wnioskiem o jego udostępnienie świadczy, że uczestniczka postępowania wiedziała o wydaniu tego pozwolenia. Wystąpienie z takim wnioskiem miało zaś miejsce w dniu 11 lutego 2014 r. W związku z tym, zdaniem skarżącej, uczestniczka postępowania o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2011 r. dowiedziała się najpóźniej w tym dniu. Niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca uważa, iż uczestniczka postępowania o tej decyzji dowiedziała się na spotkaniu 5 lutego 2014 r., gdyż powzięte na tym spotkaniu informacje skłoniły ją do wystąpienia z wnioskiem w trybie dostępu do informacji publicznej.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji dwóch przepisów, mianowicie art. 141 § 4 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia pierwszego z powołanych przepisów przyznać należy rację skarżącej, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis, gdyż nie odniósł się do zarzutu skargi związanego z tym, że "C. [...]"[...] S.A. w G. w dniu 11 lutego 2014 r. wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej związanej z decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2011 r. Naruszenie tego przepisu postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej pomija się bowiem to, że przed Sądem pierwszej instancji zostało zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., czyli postanowienie, którym uchylono postanowienie organu pierwszej instancji i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie to zaś było prawidłowe, gdyż zakwestionowano w nim skutecznie zasadniczy powód ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie, mianowicie to, że o decyzji o pozwoleniu na budowę "C. [...]"[...] S.A. w G. dowiedziała się w dniu 5 lutego 2014 r. Organ odwoławczy, a za nim także Sąd pierwszej instancji, trafnie przyjęły, że ustalenie, iż w dniu 5 lutego 2014 r. miało miejsce spotkanie, na którym pełnomocnik uczestniczki postępowania miał się dowiedzieć o decyzji z [...] grudnia 2011 r., jest wadliwe z tego powodu, iż opiera się jedynie na twierdzeniu jednej ze stron postępowania i nie zostało potwierdzone żadnym innym dowodem.
Podkreślić należy, że "C. [...]"[...] S.A. w G. w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji wyraźnie zaprzeczyło temu, aby w dniu 5 lutego 2014 r. odbyło się spotkanie, na którym jej pełnomocnik miałby dowiedzieć się o decyzji z [...] grudnia 2011 r. W tych okolicznościach twierdzenie skarżącej, że takie spotkanie miało miejsce, musiało być zweryfikowane innymi dowodami.
Kolejna istotna okoliczność to to, że skarżąca na fakty związane z wnioskiem o udostępnienie decyzji z [...] grudnia 2011 r. wskazała dopiero w skardze do Sądu pierwszej instancji. Wcześniej w postępowaniu administracyjnym twierdziła, że uczestniczka postępowania (jej pełnomocnik) o decyzji dowiedziała się w trakcie spotkania w dniu 5 lutego 2014 r. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do tego, aby uzupełniać ustalenia organu pierwszej instancji o fakty związane z tym wnioskiem.
W tych okolicznościach organ odwoławczy był, w świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uprawniony uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie był przy tym zobowiązany samodzielnie ustalać, czy spotkanie w dniu 5 lutego 2014 r. miało miejsce i czy w jego trakcie pełnomocnik uczestniczki postępowania – Z. S. dowiedział się o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2011 r., jak podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na przykład poprzez przesłuchanie w charakterze świadków uczestników tego spotkania.
W końcu wskazać należy, że skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na postanowienie organu odwoławczego, którym uchylono postanowienie organu pierwszej instancji i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, to podnoszone w skardze okoliczności faktyczne będą mogły być uwzględnione w dalszym postępowaniu. Zatem, ani wyrok Sądu pierwszej instancji, ani postanowienie organu odwoławczego nie zamykają skarżącej możliwości podniesienia wskazanych przez nią okoliczności, które jej zdaniem potwierdzają ustalenie, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po terminie.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem prowadzić do uwzględnienia skargi. Tym samym nie jest też zasadny ściśle z nim powiązany zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnośnie do tego zarzutu podkreślić należy, że przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji dowodu z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez uczestniczkę postępowania, na okoliczności związane z zachowaniem przez ten podmiot terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, nie stanowiłoby przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz w istocie dokonanie samodzielnych, w zastępstwie organu administracji, istotnych ustaleń faktycznych, co jest sprzeczne z kontrolną, w stosunku do administracji publicznej, funkcją sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.