Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1093/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę K. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. T. pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń budynku usługowo-hotelowego z gastronomią w zakresie zmiany warunków p.poż., rozbiórki istniejącej klatki schodowej oraz rozbudowy budynku o zewnętrzne klatki schodowe i balkony przy ul. [...], na działce nr [...] w.
Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2014 r. A. sp. z o.o. w M. wystąpiła o wznowienie tego postępowania, podając jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpoznaniu tego wniosku, Starosta K. decyzją z [...] lipca 2016 r. uchylił decyzję z [...] grudnia 2011 r., powołując w podstawie prawnej art. 132 § 2 k.p.a.
Następnie Starosta K. decyzją z [...] czerwca 2017 r. z urzędu uchylił swoją decyzję z [...] lipca 2016 r., stosując tryb przewidziany w art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] sierpnia 2017 r. uchylił ww. decyzję Starosty z [...] czerwca 2017 r. K. T. wywiódł od decyzji Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1187/17 oddalił ten środek prawny.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], działając z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Starosty z [...] lipca 2016 r.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez A. sp. z o.o. z/s w M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2017 r. Zdaniem GINB Starosta naruszył rażąco przepisy prawa, bowiem wydane przez ten organ orzeczenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. obejmuje jedynie uchylenie decyzji ostatecznej kończącej wznowione postępowanie, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Starosta nie dokonał też żadnych ustaleń odnośnie zachowania przez wnioskodawcę terminu do wniesienia żądania o wznowienie postępowania. Tym samym w ocenie Głównego Inspektora rażąco naruszył art. 7, art. 77 w zw. z art. 148 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. T., podnosząc zarzuty naruszenia art. 39 w zw. z art. 40 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 64 § 2 w związku z art. 33 § 3 i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 700 ze zm.) oraz § 5 i § 6 ust. 1 i 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie ustroju i organizacji Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego oraz trybu i sposobu udzielania informacji z Krajowego Rejestru Sądowego i wydawania kopii dokumentów z katalogu, a także struktury udostępnianych informacji o podmiotach wpisanych do Rejestru oraz cech wydruków umożliwiających ich weryfikację z danymi w Rejestrze (Dz. U. z 2011 r., Nr 297, poz. 1760 ze zm.).
W uzasadnieniu wyjaśniono, że Wojewoda nigdy nie doręczył K. T. decyzji z [...] listopada 2017 r. Ponadto Wojewoda, wbrew art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zawiesił postępowania do czasu prawomocnego zakończenia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1187/17. Ponadto podkreślono, że do pełnomocnictwa przedłożonego przez A. sp. z o.o. wraz z odwołaniem, nie załączono aktualnego odpisu z KRS.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd przyznał rację skarżącemu, że decyzja organu pierwszej instancji nie została mu doręczona, uznał jednak, że skarżący posiadał wystarczającą wiedzę o toczącym się postępowaniu i wydanej w nim decyzji. Wszelkie zarzuty mógł podnieść już po otrzymaniu korespondencji informującej o wydanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd wskazał, że w dacie orzekania przez Wojewodę w niniejszej sprawie ([...] listopada 2017 r.) w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja Starosty K. z dnia [....] czerwca 2017 r., uchylona ostateczną decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Okoliczność, że ww. decyzja, eliminująca z obrotu prawnego decyzję Starosty z [...] czerwca 2017 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego, zdaniem Sądu nie oznacza, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne blokujące możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Ponadto Sąd nie podzielił przekonania skarżącego, że brak KRS w aktach sprawy świadczy o niewykazaniu umocowania do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania spółki w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej w sytuacji powszechności dostępu do danych zawartych w powołanym rejestrze.
Skargę kasacyjną złożył K. T., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 39 w zw. z art. 40 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- a) art. 39 w zw. z art. 40 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisów w sprawie;
- b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisu w sprawie;
- c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu;
- d) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisu w sprawie;
- e) art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4aa ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz § 5 i 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2011 r. poprzez niezastosowanie ww. przepisów w sprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że Wojewoda nigdy nie doręczył skarżącemu decyzji z [...] listopada 2017 r., co oznacza, że nie zagwarantował mu czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając go tym samym prawa do ochrony interesu prawnego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewoda powinien zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zakończonej nieprawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z 18 stycznia 2018 r. II SA/Sz 1187/17 wydanym ze skargi K. T. na decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. uchylającej decyzję Starosty z [...] czerwca 2017 r. i umarzającej postępowanie organu I instancji.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał także, że odwołanie A. sp. z o.o. zostało wniesione przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika, bowiem nie przedłożono dokumentu wykazującego umocowanie osób podpisujących pełnomocnictwo do działania w imieniu spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej również jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zarzuty w niej podniesione, część z nich błędnie zakwalifikowana jako zarzuty prawa materialnego, a nie przepisów postępowania, stanowią dokładne powtórzenie zarzutów zawartych w skardze do Sądu Wojewódzkiego. Podobnie tożsame jest również uzasadnienie tych zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji słusznie uznał ww. zarzuty skargi za nieskuteczne, przedstawiając obszerną argumentację w odniesieniu do każdego z nich.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie doszukał się naruszenia prawa, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Skarżący nie wykazał, jaki wpływ miał brak doręczenia mu decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] listopada 2017 r. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący miał wiedzę o toczącym się postępowaniu, doręczono mu bowiem m. in. pismo Wojewody z 27 listopada 2017 r. przekazujące odwołanie A. sp. z o.o. od decyzji z [...] listopada 2017 r. do rozpoznania Głównemu Inspektorowi. Pomimo tego skarżący nie podjął żadnych czynności w sprawie. Nie domagał się doręczenia mu decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r., nie kwestionował dotychczas prowadzonego postępowania ani oceny zawartej w tej decyzji.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że zagadnieniem wstępnym nie jest prawomocne zakończenie postępowania sądowego, którego przedmiotem jest decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2017 r., uchylająca decyzję Starosty z [...] czerwca 2017 r. W dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. była już ostateczna, a zatem w obrocie prawnym pozostała decyzja Starosty z [...] lipca 2016 r. Organy mogły zatem procedować w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dodać należy, że Sądowi z urzędu wiadomo, że wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1187/17 o oddaleniu skargi na decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. stał się prawomocny. NSA wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. II OSK 1486/18 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Tym samym omawiany zarzut pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4aa ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz § 5 i 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2011 r., bowiem także w odniesieniu do tego naruszenia skarżący kasacyjnie nie wskazał, żeby miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że odwołanie w imieniu A. sp. z o.o. wniosła pełnomocnik N. B. W odpowiedzi na wezwanie organu nadesłano pełnomocnictwo z 5 czerwca 2017 r. upoważniające N. B. do działania w imieniu spółki. Pełnomocnictwa udzielił w imieniu spółki prezes zarządu, J. K. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się odpis aktualny na 5 lipca 2017 r. z rejestru przedsiębiorców KRS A. sp. z o.o., z którego wynika, że jedynym członkiem zarządu był wówczas J. K. Wprawdzie w aktach nie ma odpisu pełnego lub odpisu aktualnego na dzień udzielenia pełnomocnictwa, jednak skarżący nie wykazał, że w tym miesięcznym okresie nastąpiły zmiany zarządu spółki i J. K. nie był umocowany do reprezentowania tej spółki.
W tym stanie rzeczy, za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 39 w zw. z art. 40 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a.; naruszenia art. 39 w zw. z art. 40 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a