Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1509/23

Uzasadnienie

1. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 703/22 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2022 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1MW, na części działki nr [...], obręb S. gm. S. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1. 1.2. Decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] stycznia 2022 r., wydaną na skutek odwołania uczestniczki postępowania, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 172/22, wydanym po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przez skarżącą, uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd wskazał, że stwierdzone przez Kolegium przyczyny uchylenia decyzji Wójta Gminy z [...] września 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa). O ile bowiem stwierdzona przez Kolegium potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego znajduje odzwierciedlenie w wymogach prawa materialnego, o tyle zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia nie uzasadniał podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem mogły one zostać wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego.

1. 1.3. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium ww. decyzją z [...] czerwca 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Organ II instancji wyjaśnił, że z treści art. 10 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp) wynika, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gmin realizowana w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach. Analiza postanowień studium oraz załącznika graficznego prowadzi do wniosku, że teren objęty wnioskiem jest terenem, na którym nie dopuszcza się lokalizacji instalacji OZE, zaś planowana funkcja produkcyjna nie jest zgodna z przewidzianym w studium zagospodarowania terenu jako obszaru gleb o najwyższej przydatności dla rolnictwa i gleb organicznych. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Wskazano jednocześnie, że w odpowiedzi na wystosowane przez Kolegium wezwanie, inwestor podtrzymał swój wniosek co do ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...]. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zachodzą przy tym szczególne okoliczności pozwalające na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy pominięta przez inwestora część działki nr [...] jest bowiem wyłączona od zagospodarowania z uwagi na sieć elektroenergetyczną i biegnące nad tym terenem linie przesyłowe oraz konieczność zachowania od nich normatywnie wyznaczonych odległości ochronnych. W tej sytuacji niemożliwe było objęcie wnioskiem całej działki nr [...].

1. 1.4. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła zarzuty naruszenia: art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 61, art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa).

1. 1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 15 marca 2023 r. Sąd I instancji powyższą skargę oddalił. Sąd Wojewódzki stwierdził, że kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd. Przy tym, przepis art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 Ppsa mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Orzekające w niniejszej sprawie Kolegium, stosując się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 172/22, ustaliło, że inwestycja ma być zlokalizowana na użytkach rolnych klasy ŁIV i Pslv, a tym samym objęta wnioskiem inwestycja stanowi inwestycję, o której mowa w art. 10 ust. 2a upzp, nieobjętą wyjątkiem z art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp. Ocenę tę Sąd Wojewódzki podzielił i zaakceptował z uwagi na przepis art. 153 Ppsa. Przez to zaś nie było możliwe zastosowanie w sprawie art. 61 ust. 3 upzp.

Z uwagi na powyższe, ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do treści art. 10 ust. 2a upzp, możliwe jest tylko na podstawie studium. Jednakże w przyjętym przez Radę Gminy S. uchwałą z [...] czerwca 2021 r. nr [...] studium nie przewidziano umieszczenia na działce inwestycyjnej urządzeń fotowoltaicznych. Dlatego też, zdaniem Sądu, w tych okolicznościach prawidłowo organ uznał, iż brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji.

1. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
2. 1) prawa materialnego:
3. a) art. 61 upzp poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;
4. b) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;
5. c) art. 4 ust. 1 i 2 upzp poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym organ po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 upzp, powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedynie po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym planie miejscowym, a nie obligującego wnioskodawcę,
6. d) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji możliwe jest tylko na podstawie studium, podczas gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie planu miejscowego nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy, na które powołuje się Kolegium (a dalej Sąd Wojewódzki), odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego;
7. e) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 (winno być art. 54 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;
8. f) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nie rolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;
9. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
10. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, które polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż lokalizacja planowanej inwestycji wymaga oznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wraz z przynależnymi strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie organy gminy co do kierunków polityki a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego, a nadto poprzez błędne ustalenie, że inwestycja ma być zlokalizowana na użytkach rolnych klasy ŁIV i PsLv, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi - co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
11. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez jego niezastosowanie pomimo podstaw ku jego zastosowaniu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
12. c) art. 151 Ppsa poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw ku temu.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
3. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
4. 3.3. Usprawiedliwione są kluczowe dla sprawy zarzuty naruszenia art. 10 ust. 2a pkt 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Sąd Wojewódzki błędnie opierając się na związaniu oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gdańsku z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 172/22 nieprawidłowo zastosował te przepisy. Należy wyjaśnić, że zawarta w ww. wyroku WSA w Gdańsku uwzględniającym sprzeciw skarżącej ocena prawna przepisów upzp nie wiązała organu ani sądu w niniejszej sprawie. W świetle art. 64e Ppsa zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie może bowiem obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 Ppsa nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto taka ocena prawna jeżeli byłaby niekorzystna dla samego wnoszącego sprzeciw, też nie mogłaby być zakwestionowana przez niego skargą kasacyjną. Zauważyć należy, że skarżący w sprzeciwie rozpoznanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 172/22 przedstawił taką samą wykładnię art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, jak w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej, zaś WSA w Gdańsku uwzględniając sprzeciw z innych powodów niż w nim wskazane, tę wykładnię zanegował. Doprowadziło to do sformułowania oceny prawnej, przed którą skarżący, z uwagi na treść art. 151a § 3 Ppsa nie mógł się bronić. Przyjęcie wiążącego charakteru takiej oceny prawnej stanowiłoby naruszenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów związanych z funkcjonowaniem państwa prawa (wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1319/18). W związku z powyższym ocena prawna sformułowana w ww. wyroku WSA w Gdańsku z 13 kwietnia 2022 r. wydanym w wyniku wniesionego sprzeciwu ma charakter wiążący wyłącznie w takim zakresie, w jakim sąd jest uprawniony do kontroli decyzji kasacyjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Natomiast zawarta w tym wyroku ocena prawna dotycząca wykładni art. 10 ust. 2a pkt 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp mająca charakter merytoryczny, a więc wykraczający poza zakres oceny jaka mogła być sformułowana w rozpatrywanej sprawie, nie miała charakteru wiążącego.
5. 3.4. W istocie dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii decydujące znaczenie ma wykładnia art. 61 ust. 3 upzp. Z gramatycznego punktu widzenia treść tego przepisu jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp. Z regulacji tej wynikało bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium. Przepis ten odnosił się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i jego zakres stosowania był ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planowała przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyroki NSA z: 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18, 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1435/23). W niniejszej sprawie błędnie oparto odmowę ustalenia warunków zabudowy na braku zgodności inwestycji z ustaleniami studium.
6. 3.5. Dodatkowo art. 61 ust. 3 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu i realizacji zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim". Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego podejścia ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652.
7. 3.6. W związku z zasadnością powyższego zarzutu bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które są bezpośrednio powiązane z naruszeniem norm prawa materialnego. Ponadto nie zostały naruszone normy konstytucyjne wskazane w skardze kasacyjnej, które nie były w niniejszej sprawie w ogóle stosowane tak bezpośrednio jak i pośrednio. Natomiast zarzut naruszenia art. 61 upzp został sformułowany zbyt ogólnie, a art. 4 ust. 1 i 2 upzp w ogóle nie miał w sprawie zastosowania.
8. 3.7. Dodatkowo należy się zgodzić z Sądem Wojewódzkim, że w niniejszej sprawie zaistniały szczególne uwarunkowania uzasadniające objęcie wnioskiem o warunki zabudowy części działki. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są więc nieusprawiedliwione.
9. 3.8. W związku z tym wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zaistniały wskazane przez organy podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę skarżącej i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 10 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 upzp. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.