Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Po 115/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. T. na uchwałę Rady Miasta w Poznaniu z dnia 27 września 2005 r. Nr LXXVIII/862/IV/2005 w przedmiocie protestów do projektu planu miejscowego.
W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w toku prowadzenia procedury planistycznej w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm./ M. T. w piśmie z dnia 23 lipca 2005 r. określonym jako zarzuty do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła Antoninek – wschód" w Poznaniu zakwestionowała projekt tego planu. Według twierdzeń wnoszącej zarzuty zmiana przeznaczenia działki nr 1/8 i działek 3/10, 1/7 na cele przemysłowe oraz likwidacja pasa zieleni pełniącego funkcję izolacyjną pomiędzy terenami przemysłowymi a usługowo – przemysłowymi, zablokuje możliwość korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność na cele usługowe.
W ocenie skarżącej pozostawienie spornego pasa zieleni stworzy odpowiednie warunki do korzystania z terenu w celach zarówno przemysłowych jak i usługowych. Jako zarzut podniosła naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 20 ust. ustawy o lasach. Sąd wskazał, iż Prezydent Miasta Poznania określił wskazane wyżej zarzuty jako protest z tej przyczyny, iż M. T. nie jest właścicielem działek, których przeznaczenie w projekcie miejscowego planu kwestionowała, zatem pismo jej nie spełnia wymogów jakie stawia art. 24 wyżej cytowanej ustawy. Natomiast ochrona pasa zieleni na działce sąsiedniej sprowadzały się do interesu faktycznego a nie prawnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 27 września 2005 r., w części dotyczącej odrzucenia protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosła w niej, iż błędnie zakwalifikowano jej zarzuty jako protest wskazując, iż posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadujących z działkami objętymi zaskarżonym projektem, na których ma w przyszłości być podejmowana działalność wyłącznie przemysłowa kolidująca w ocenie skarżącej z działalnością przemysłowo-usługową wykonywaną na działkach, do których ma ona tytuł prawny i dodatkowo planowana likwidacja pasa ziemi, powoduje iż skarżąca ma prawo do ochrony własnego interesu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub o jej oddalenie podtrzymując w niniejszej sprawie swoje stanowisko.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał przepisy art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidywały dwa rodzaje środków służących do zakwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich był protest, przysługujący każdemu, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu /art. 23 ust. 1 /, drugim środkiem był zarzut, który mógł wnieść jedynie podmiot, którego się interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez ustalenia projektu planu /art. 24 ust. 1 /.
O interesie prawnym w postępowaniu planistycznym z reguły przesądza prawo własności nieruchomości /użytkowania wieczystego/ położonej na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Roszczenia określone w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przysługują tylko właścicielom /użytkownikom wieczystym/ nieruchomości objętych regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji pogorszenia ich możliwości prawnych w zakresie uprawnień w związku z uchwaleniem tego planu. Zakresem regulacji kwestionowanych planów nie została objęta sytuacja prawna skarżącej, ponieważ jej nieruchomości płożone są poza obszarem objętym tym projektem.
W ocenie Sądu podnoszone w skardze zastrzeżenia do projektu planu uprawniają do przyjęcia, iż zastrzeżenia te stanowią protest nie zarzuty. Ograniczenia i zagrożenia jakie skarżąca upatruje w wykonywaniu przez siebie prawa własności nieruchomości położonej poza terenem objętym projektem planu miejscowego wiążą się z jej interesem faktycznym strony. Sąd porównując treść wyżej wskazanych przepisów z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz., 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa" stwierdził, iż na uchwałę w przedmiocie uwzględnienia bądź odrzucenia protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M. T. reprezentowana przez radcę prawnego J. R. zarzucając naruszenie:
- - art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu planistycznym przesadza prawo własności /użytkowania wieczystego/ nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy żaden z przepisów powołanej ustawy o konieczności spełnienia takiego warunku nie stanowi,
- - art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, ze podniesiony przez skarżącą zarzut likwidacji klina zieleni /cześć B planu/ stanowi protest w rozumieniu art. 23 ust. 1 powołanej ustawy, podczas gdy w rzeczywistości z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżącej pismo to zawiera zarzut w rozumieniu art. 24 ust. 1 powołanej ustawy,
- - art. 58 § 1pkt 1 ppsa w związku z art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie ze skarżącej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Poznania z 27 września 2005 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że niesłusznie jest stanowisko Sądu, iż o interesie prawnym w postępowaniu planistycznym przesądza prawo własności nieruchomości położonej na terenie objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro o konieczności spełnienia tego wymogu nie stanowi żaden przepis powyższej ustawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej o tym, czy ktoś legitymuje się interesem czy faktycznym lub prawnym każdorazowo decydują okoliczności sprawy, a zwłaszcza wpływ jaki zaproponowane w projekcie rozwiązania będą w przyszłości wywierały na sposób użytkowania, bez względu na to, czy nieruchomość jest położona na terenie objętym planem czy też nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do odrzucenia skargi M. T. z tej tylko przyczyny, iż nieruchomość będąca jej własnością nie jest położona na terenie objętym kwestionowanym projektem planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto w skardze kasacyjnej wywodzi się, iż o naruszeniu interesu prawnego można mówić także wówczas, gdy planowane przeznaczenie terenu w sposób bezpośredni zakłóca korzystanie z sąsiedniej nieruchomości należącej do zgłaszającego zastrzeżenia. W ocenie autora skargi w sprawie niniejszej taka sytuacja zachodzi, ponieważ ustalenia planu determinują sposób korzystania przez skarżącą z jej działek m. in. ze względu na likwidację pasa zieleni, którego istnienie umożliwia obecnie korzystanie z nich zgodnie ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie uznał, iż pismo skarżącej kwestionujące projekt planu w części dotyczącej terenu sąsiadującego z jej działkami ma charakter protestu a nie zarzutu, zatem odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność było niesłuszne.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Poznania wnosząc o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sadu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Przepisy art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ przewidują dwa środki kwestionowania ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. Jednym z tych środków jest protest przewidziany w art. 23 ust. 1, który przysługuje każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu.
Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść tylko ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia projektu planu.
O przynależności zastrzeżeń wnoszonych do projektu planu do kategorii protestów lub zarzutów decyduje gmina po stwierdzeniu czy ustalenia projektu planu naruszają interes prawny podmiotu wnoszącego te zastrzeżenia.
Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. W postępowaniu tym określa się bowiem przeznaczenie terenu i związane z tym jego zagospodarowanie, określając w ten sposób granice korzystania z prawa własności terenu, a to ma niewątpliwie wpływ na interes prawny jego właściciela. Aby właściciel mógł chronić swoje prawa i interesy wprowadzono prawo wnoszenia zarzutów do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu.
Przepis art. 33 ustawy wyraźnie określa, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności.
Z tego też względu to właścicielowi /użytkownikowi wieczystemu/ przysługuje ochrona jego interesu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie M. T. wniosła pisemne zastrzeżenia do tego projektu, wskazując na to, iż proponowane ustalenia naruszają jej interes prawny, ponieważ spowodują likwidację pasa zieleni istniejącego na terenie objętym projektem planu miejscowego w rejonie węzła Antoninek – wschód część B, przylegającego do terenów będących jej własnością położonych na terenie objętych częścią A planu, co u uniemożliwi jej korzystanie z własnej nieruchomości, zgodnie z jej społeczno gospodarczym przeznaczeniem. Należy zatem wskazać, iż fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia prawnie chronionego interesu lub uprawnienia właściciela sąsiedniej nieruchomości. Konieczne jest tu dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu, a nie powołanie się, jak to przedstawiono w skardze kasacyjnej, jedynie na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia, które zdaniem skarżącej stanowią podstawę do uznania naruszenia jej interesów.
W sprawie niniejszej zagrożenie takie nie zostało wykazane, ani nawet uprawdopodobnione.
Teren bowiem, obejmujący działki skarżącej przeznaczony jest w planie pod usługi i przemysł, przy czym – jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń Sądu I instancji takie przeznaczenie tego terenu nie tylko nie było kwestionowane przez skarżącą, ale dokonane zostało w zwitku z uwzględnieniem złożonego przez nią wniosku o przeznaczenie terenu tego pod usługi. Teren przylegający do działek skarżącej przeznaczony jest pod usługi i przemysł. Takie przeznaczenie terenu nie ogranicza ani nie uniemożliwia wykorzystywania działek skarżącej na cel określony w planie, tj. pod usługi. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną przy takim przeznaczeniu sąsiadujących ze sobą terenów nie istnieje potrzeba izolowania tych terenów od siebie. Nie ma więc podstaw do uznania, że przeznaczenie pod usługi i przemysł terenu sąsiadującego z działkami skarżącej narusza jej prawem chronione interesy. Podnoszona zaś przez skarżącą okoliczność, że także przeznaczenie terenu może doprowadzić do likwidacji pasa zieleni, obecnie istniejącego pomiędzy terenem jej działek a terenem, którego dotyczą zgłoszone zastrzeżenia może być oceniana jedynie w kategoriach ewentualnego zagrożenia jej interesu faktycznego. Zastrzeżenia takie nie mogą więc być uznane za zarzut w rozumieniu powołanego art. 24 cytowanej ustawy.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż okoliczności sprawy wskazują na to, że pismo skarżącej dotyczące kwestionowanego fragmentu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało zakwalifikować jako protest. Z tej przyczyny skargę do Sądu w przedmiocie zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestu do projektu planu miejscowego należało odrzucić jako niedopuszczalną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art.184 w związku z art. 197 ppsa.