Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2648/13 oddalił skargę Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na uchwałę Rady Miasta Józefów z dnia 9 maja 2003 r. nr 69/IV/03 w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W piśmie z dnia 11 października 2013 r. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Józefowa Nr 69/IV/03 z dnia 9 maja 2003 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa – etap IIIA podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez zmianę przeznaczenia działek leśnych o nr [...],[...], [...], [...] (obecnie [...]), [...], [...], [...] (wcześniej [...], [...], [...]), [...], [...] (wcześniej [...], [...]), [...] (wcześniej [...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...], [...]) na inne bez uzyskania uprzedniej zgody Ministra Środowiska na zmianę przeznaczenia,
- 2) art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 21, art. 64 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP i art. 140 K.c. poprzez pominięcie rzeczywistego przeznaczenia działek, co z kolei spowodowało naruszenie zasad prawa własności, ochrony środowiska oraz walorów krajobrazowych i naruszenie tym samym zasady konieczności i proporcjonalności.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Józefowa wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeszedł wymaganą prawem procedurę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały.
Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t. ze zm.), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaskarżona uchwała podlega więc ocenie pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647). W przepisach tej ustawy nie było wprost wymogu, że na zmianę przeznaczenia nieruchomości leśnej w miejscowym planie wymagana była zgoda właściwego organu administracji, jednakże wymóg taki wynikał z treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 j.t. ze zm.).
Przepis ten stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wynika natomiast, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby. W aktach sprawy znajduje się decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele budowlane obejmująca działki wskazane przez skarżącego w skardze. Decyzja ta o nr [...] wydana została w dniu [...] lutego 2002 r. przez Wojewodę M. (k – 36 do 54 akt sądowych). Z ww. decyzji wynika, że działki te nie zostały uznane przez Wojewodę za działki stanowiące własność Skarbu Państwa.
Niezależnie od tego, czy Wojewoda słusznie uznał, że działki te nie były własnością Skarbu Państwa nie jest możliwe przyjęcie przez Sąd, iż decyzja ta nie wywołała żadnych skutków prawnych i z punktu widzenia wypełnienia wymogów niezbędnych dla ważnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać ją za nieistniejącą. Nawet jeśli decyzja ta jest wadliwa, to nie ulega wątpliwości, że w czasie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulowała ona kwestię zgody na zmiany przeznaczenia objętych miejscowym planem działek leśnych na cele nieleśne. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji ze skutkiem wstecznym pozwalałoby na uznanie, że nie było zgody na zmianę przeznaczenia działek leśnych na cele nieleśne. Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Sąd uznał więc za niezasadny.
Za niezasadny Sąd uznał również drugi z podniesionych w skardze zarzutów, to jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 21, art. 64 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP i art. 140 K.c. Zmiana przeznaczenia nieruchomości z leśnych na nieleśne mieści się w granicach uprawnień gminy i nie narusza przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Prawo własności oraz konieczność ochrony środowiska są konstytucyjnie chronionymi dobrami jednakże nie jest to ochrona absolutna. Oznacza to, że gmina w ramach tzw. władztwa planistycznego może przeznaczyć nieruchomości leśne na cele nieleśne, w tym na cele budowlane tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Poprzez zmianę przeznaczenia działek władztwo planistyczne, zdaniem Sądu, nie zostało nadużyte. Jak wskazał w odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta działki te położone są pośród terenów budowlanych, które podlegają procesom urbanizacji.
Słusznie też Burmistrz wskazał, że położenie tych działek i ich wielkość wskazuje, że realne wykorzystanie tych działek do produkcji leśnej będzie znikome. Sąd nie podzielił więc zarzutu skargi, że w związku z przeznaczeniem należących do skarżącego działek na cele nieleśne narusza konstytucyjny wymóg konieczności i proporcjonalności przy stanowieniu prawa.
Sąd stwierdził także, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: art. 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 21, 22, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, a także art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 - 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 130 § 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:
- - uznanie za prawidłowe błędnych ustaleń faktycznych, że w niniejszej sprawie nie zostały przekroczone granice władztwa planistycznego Gminy, w sytuacji, gdy: (i) zaskarżony plan bezzasadnie zmienia przeznaczenie nieruchomości skarżącego, (ii) narusza zasadę ochrony walorów krajobrazowych, ochrony środowiska, a w konsekwencji narusza zasadę konieczności i proporcjonalności;
- - błędne uznanie, że w niniejszej sprawie została uzyskana skuteczna zgoda na zmianę przeznaczenia wskazanych w postępowaniu gruntów leśnych, w sytuacji gdy znajdująca się w aktach decyzja dotyczy gruntów prywatnych (a nie Skarbu Państwa), a znajdująca się w aktach decyzja Wojewody M. z [...] lutego 2002 roku nie jest decyzją ostateczną / wykonalną;
- - co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji w której WSA nie wypełnił jego ustawowego obowiązku kontroli organów administracji publicznej, a także rozpoznania istoty sprawy (uchybienie to zatem co najmniej mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy).
W wyniku powyższych uchybień WSA błędnie oddalił skargę zamiast ją uwzględnić, czym naruszono art. 151 p.p.s.a., art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 130 § 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przejawiające się w: a) błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie została wydana skuteczna zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych skarżącego, albowiem w aktach znajduje się decyzja Wojewody M. nr [...] wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia działek leśnych, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a także b) w błędnym uznaniu że w niniejszej sprawie doszło do uchwalenia uchwały z zachowaniem granic władztwa planistycznego, a ograniczenie prawa własności Skarbu Państwa było zgodne z prawem, c) braku kontroli czy uchwała uwzględnia ustalenia Studium dla przedmiotowego obszaru.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w sprawie nie uzyskano skutecznej zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych przez skarżącego działek leśnych na cele nieleśne.
Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], wynika, że Wojewoda M. – na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele budowlane. W decyzji tej wymienione zostały działki wskazane przez skarżącego w skardze. Okoliczność zaś, czy Wojewoda prawidłowo uznał wskazane w decyzji działki za działki niebędące własnością Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla dokonania oceny, że w czasie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ta regulowała kwestię zgody na zmianę przeznaczenia objętych miejscowym planem działek leśnych na cele nieleśne. Kwestia ta może stanowić przedmiot badania w stosownym postępowaniu, skierowanym na zweryfikowanie zgodności z prawem decyzji Wojewody. Kontrolując uchwałę planistyczną nie można jednocześnie dokonać kontroli omawianej decyzji.
W konsekwencji nie można uznać, że plan został uchwalony bez uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia działek leśnych na cele nieleśne. Nie można też uznać, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, stosownie bowiem do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania ww. decyzji, przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa wymagało uzyskania zgody wojewody. Brak jest także podstaw do uznania, że decyzja ta nie jest ostateczna.
Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Na marginesie wskazać należy, że decyzję otrzymał jedynie wnioskodawca – Zarząd Miasta Józefowa, trudno zatem uznać, aby podmiot ten skarżył decyzję uwzględniającą zgłoszony wniosek.
Nie można także podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że zmiana przeznaczenia nieruchomości z leśnych na nieleśne nastąpiła z przekroczeniem granic przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Planowanie przestrzenne poprzez określanie przeznaczenia terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wiąże się z kształtowaniem wykonywania prawa własności nieruchomości, czy też z ingerencją w inne dobra chronione konstytucyjnie. Gmina, realizując przysługujące jej tzw. władztwo planistyczne może przeznaczyć w planie miejscowym nieruchomości leśne na cele nieleśne, w tym na cele budowlane. Uchwalając miejscowy plan Gmina jest przy tym ograniczona obowiązującym prawem, a także zakazem nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, w tym w konstytucyjnie chronione prawo własności. Prawo własności, konieczność ochrony walorów krajobrazowych czy ochrony środowiska nie są jednak dobrami podlegającymi bezwzględnej ochronie.
Jeżeli zatem, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy ingeruje w pewne dobra chronione, w szczególności wprowadzając ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, jednakże czyni to proporcjonalnie do celów, dla osiągnięcia których ograniczenia te są stanowione, to nie można uznać, że doszło do przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego. Jak wskazał w odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Józefowa, sporne działki położone są pośród terenów budowlanych, które podlegają procesom urbanizacji. Położenie tych działek i ich wielkość wskazuje, że realne ich wykorzystanie do produkcji leśnej będzie znikome. Nie można więc uznać, że w związku z przeznaczeniem działek na cele nieleśne naruszony zostanie konstytucyjny wymóg konieczności i proporcjonalności przy stanowieniu prawa.
Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy, prawidłowo uznając, że decyzją Wojewody M. z dnia [...] lutego 2002 r. udzielono skutecznej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie nastąpiła w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, z zachowaniem zasady proporcjonalności.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.