Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1144/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi W. F. uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] października 2016 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1, art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej: Prawo budowlane, Pr.b.), w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią garażową na działce ew. nr [...] w Żywcu, będącej własnością M. S. i W. S., zatwierdził projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową w Żywcu, na dz. nr ewid. [...], udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. F.. Podniósł, że organ I instancji winien orzekać w oparciu o stan faktyczny i prawny w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, a w związku z tym organ nie jest zobowiązany do uwzględnienia stanu faktycznego powstałego w następstwie ewentualnego np. rozgraniczenia i scalenia działek. Obecnie garaż jest funkcjonalnie związany z budynkiem zakładu produkcyjnego, gdyż inwestor wyburzył samowolnie przegrodę w rozbudowanym zakładzie oraz wyburzył dwie ściany oddzielające garaż od zakładu. Nie jest dopuszczalne łączenie działek w przypadku, gdy w obiegu prawnym pozostają decyzje zatwierdzające geodezyjny projekt podziału nieruchomości.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) decyzją z [...] października 2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 pkt 2 Pr.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że w przedmiotowej sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/GI 1315/12, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/13. Skutkiem tego jest zakaz formułowania ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd poglądem, a organ zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd ustalił, że inwestorzy M. i W. S. dokonali samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. K. w Żywcu. Trafnie zatem organ nadzoru budowlanego wdrożył procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Jak zauważył organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym zamierzeniem inwestycyjnym, tj. garaż nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego (tak uznał NSA w wyroku z dnia z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2698/13).
Orzekające w sprawie WSA w Gliwicach i NSA zwróciły uwagę na brak przeanalizowania zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania, w tym procenta terenów zabudowanych, procenta terenów biologicznie czynnych, czy wskaźnika intensywności zabudowy. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie związane są stanowiskiem Sądu w zakresie konieczności zbadania określonych parametrów zabudowy, wskazanych w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego. Dokonując oceny przedłożonego projektu budowlanego ŚWINB uznał, iż decyzja PINB w Żywcu o jego zatwierdzeniu jest prawidłowa. Projekt budowlany nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki. Jak wynika z mapy scalenia działek powierzchnia działki nr [...] po scaleniu wynosi 0,1279 ha.
W ocenie organu odwoławczego, nie ma podstaw do kwestionowania poprawności wykonania mapy do celów projektowych, czy też poprawności wykonania scalenia działek. Obowiązki organu nadzoru budowlanego koncentrują się na ocenie kompletności złożonego projektu, a nie na ocenie prawidłowości wykonania mapy do celów projektowych, skoro mapa ta posiada stosowną klauzulę organu geodezyjno-kartograficznego. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania przegród wykonanych z płyt drewnianych wiórowych, tym bardziej, że są one uwidocznione w przedłożonym projekcie.
Skargę na powyższą decyzję złożył W. F. Zarzucił naruszenie:
- - art. 7, 8, 9, 80 K.p.a., poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i wydanie decyzji w oparciu o stan niezgodny ze stanem faktycznym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 142 K.p.a., poprzez brak oceny trafności wydanego postanowienia przez organ pierwszej instancji,
- - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej decyzji PINB, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Sąd ustalił, że roboty budowlane zostały wstrzymane już w 2011 r., w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym. W odwołaniu podniesiono, że pomimo tego były one kontynuowane. ŚWINB, rozpoznając odwołanie, nie odniósł się szczegółowo do tej kwestii, a ma ona podstawowe znaczenie w kontekście możliwości legalizacji obiektu. Sąd powołał się na art. 50a Prawa budowlanego i wskazał, że art. 50a pkt 1 Pr.b. nie stanowi podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis ten określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego stwierdzenia rozbiórki. Funkcja tego przepisu jest zatem podobna do funkcji, jaką pełnią art. 48 ust. 4 czy 49 ust. 3 Pr.b. Oba te przepisy nakazują organowi zakończenie postępowania legalizacyjnego orzeczeniem o rozbiórce obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, jeżeli inwestor nie realizuje obowiązków wymaganych w toku procedury naprawczej albo nie uiszcza opłaty legalizacyjnej.
Przepis art. 50a pkt 1 Pr.b. o tyle tylko różni się od art. 48 ust. 4 czy 49 ust. 3., że wiąże obowiązek wydania tego nakazu nie z niedziałaniem inwestora, ale wręcz przeciwnie - z podjęciem przez niego czynności wbrew nakazowi organu nadzoru wstrzymania robót budowlanych.
Sąd stwierdził, że z tych powodów decyzja ŚWINB nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), a także zasady z art. 11 K.p.a.
Sąd stwierdził nadto, że przedłożona przez skarżącego w postępowaniu sądowym dokumentacja dotycząca uchybień przy sporządzaniu mapy do celów projektowych będzie mogła być zatem uwzględniona w dalszym toku postępowania przez organy. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności należy ustalić możliwość legalizacji wykonanych robót w świetle brzmienia art. 50a Pr.b. Sąd wskazał także na obowiązek wzięcia przez organy pod uwagę także wytycznych wyrażonych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/GI 1315/12 oraz w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/13.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach oraz M. S. i W. S. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżył wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowo- administracyjnej sąd I instancji uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., podczas gdy organy wydające w/w akty administracyjne nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, a zebrany przez nie materiał dowodowy był kompletny oraz pozwalał na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadniało oddalenie wniesionej przez pana W. F. skargi na decyzję WINB;
- 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez przekroczenie granic kontrolowanej sprawy administracyjnej polegające na stwierdzeniu, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały ustaleń stanu faktycznego sprawy dotyczących okoliczności kontynuowania przez inwestorów robót budowlanych pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu ich wykonywania, a także polegające na zobowiązaniu organów nadzoru budowlanego do dokonania ustaleń w powyższym zakresie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, podczas gdy było to już przedmiotem innego postępowania administracyjnego, które zakończone zostało ostateczną decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], na którą skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach została oddalona wyrokiem tego sądu z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 812/16.
Organ wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
M. S. i W. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w sytuacji gdy nie zaistniały ku temu przesłanki;
- - art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez wysnucie wniosków, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez stwierdzenie, że nie zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości dotyczące budowy i rozbudowy przedmiotowych budynków.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne W. F. wniósł o ich oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne mają usprawiedliwioną podstawę.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Trafne są zarzuty skarg kasacyjnych o naruszeniu zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 80 K.p.a. a w konsekwencji także art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a.
Analizę sytuacji procesowej, która skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji rozpocząć należy od spostrzeżenia, że Sąd pierwszej instancji nie skonkretyzował w rozważaniach prawnych robót, które zdaniem odwołującego się zostały wykonane po wstrzymaniu robót budowlanych. Już ta okoliczność utrudnia ocenę, czy rzeczywiście organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu podniesionego w tej mierze w odwołaniu. Natomiast zauważyć trzeba, że w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku przytoczono stwierdzenie odwołującego się, według którego, inwestor wyburzył samowolnie przegrodę w rozbudowanym zakładzie oraz wyburzył dwie ściany oddzielające garaż od zakładu. Dla pełnej jasności odnotować można, że rzeczywiście w odwołaniu podniesiono, w omawianym zakresie, że inwestor wyburzył samowolnie przegrodę w rozbudowanym zakładzie oraz wyburzył 2 ściany oddzielające garaż od zakładu.
Powołując się na dokumentację fotograficzną z dnia 22 lutego 2016 r. oraz z dnia 14 kwietnia 2016 r., wykonaną przez organ I instancji, odwołujący się dodał, że aktualnie ściany oddzielające garaż od zakładu są wykonane z płyt wiórowych, nie są to ściany trwale związane z tym budynkiem i mogą być demontowane i przestawiane w różne położenia, przez co powierzchnia zakładu może być zwiększana w zależności od potrzeb inwestora.
Do tak sformułowanego zarzutu Wojewódzki Inspektor nawiązał stwierdzając, że powiatowy organ nadzoru budowlanego odniósł się do zarzutów podnoszonych przez W. F. w zakresie robót dotyczących garażu oraz jego wymiarów. Organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie brak jest podstaw do kwestionowania przegród wykonanych z płyt drewnianych wiórowych, tym bardziej, że są one uwidocznione w przedłożonym projekcie.
Z uwagi na nawiązanie przez organ odwoławczy do uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora, nie można stanowiska zajętego w kwestii garażu i przegród oceniać w oderwaniu od uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia tego wynika zaś, że jeszcze w trakcie postępowania przed Powiatowym Inspektorem, W. F. złożył w dniu 2 sierpnia 2016 r. pismo, w którym stwierdził, ze inwestor wyburzył dwie ściany oddzielające garaż od zakładu, co spowodowało powiększenie garażu i jego funkcjonalne powiązanie z zakładem. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor podał ustalenia, według których, od 2011 r. nie doszło do powiększenia wymiarów garażu, ściany z płyt wiórowych nie naruszają przepisów, a kontrole nie wykazały aby pomieszczenie garażowe pełniło funkcję związaną z działalnością gospodarczą wykonywaną w pomieszczeniach warsztatowych zabudowań.
Sąd pierwszej instancji, oceniając że organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, a dotyczących kontynuowania przez inwestora robót budowlanych, mimo wydania postanowienia z dnia 5 stycznia 2011 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, powinien wskazać przyczyny dla których pominął w tym zakresie ustalenia i rozważania zawarte w uzasadnieniach decyzji obu instancji, w sposób zwięzły przedstawione powyżej.
Ponadto, ustalenia Sądu związane z ewentualnym zastosowaniem w niniejszej sprawie przepisów art. 50a Prawa budowlanego, nie mogą abstrahować od tego, że w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych przez inwestora przeprowadzono szereg postępowań administracyjnych i sądowych. Okoliczności te wynikają z akt administracyjnych sprawy oraz orzeczeń sądów administracyjnych, tj. orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie zostały poprzednio wydane wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1315/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/13. Z uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach wynika, że Sądowi temu był już wówczas znany fakt toczenia się odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących legalności rozbudowy budynku mieszkalnego oraz rozbudowy Zakładu Obróbki Metali. W odniesieniu do rozbudowy Zakładu, jeszcze przed wydaniem wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie, WSA w Gliwicach wydał wyrok z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1314/12, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku w dniu 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2697/13. Kolejny wyrok w sprawie Zakładu został wydany przez WSA w Gliwicach w dniu 23 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 292/16, zaś przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 114/17.
Dodać można, że w okresie rozpoznawania niniejszej sprawy w WSA w Gliwicach oczekiwała na rozpoznanie skarga W. F. na decyzję ŚWINB w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych odnoszących się do zakładu. Skarga ta została rozpoznana wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1247/16. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1546/17.
Taka sytuacja procesowa powoduje, że formułowanie ocen odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego podczas kontroli sądowej aktów administracyjnych wydawanych w poszczególnych sprawach powinno być oparte o precyzyjnie wskazane okoliczności odnoszące się do rozpoznawanej sprawy. Jeśli zatem Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwość, czy po wstrzymaniu robót budowlanych inwestor wykonywał roboty budowlane, to powinien wskazać, że roboty te odnoszą się do legalności obiektu badanego w niniejszej sprawie.
Wątpliwości Sądu pierwszej instancji, wynikające z treści odwołania, nie zostały, jak wynika z powyższych uwag, skonkretyzowane w sposób pozwalający na niewątpliwe ustalenie, że chodzi o zakres przedmiotowy niniejszego postępowania.
Ten brak precyzji, a co za tym idzie uchybienie w zakresie oceny stanu faktycznego, mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od odrębnych postępowań administracyjnych i sądowych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego i garażu oraz rozbudowy Zakładu Obróbki Metali, przed organami nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych, określonych we wniosku W. F. z dnia 21 stycznia 2016 r. Postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. Skarga W. F. została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 812/16. WSA w Gliwicach uznał, że zarzut, według którego, inwestorzy dokonali samowolnie wyburzenia dwóch ścian oddzielających garaż od zakładu, nie został potwierdzony w toku przeprowadzonych czynności dowodowych. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 992/17.
Jest oczywiste, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie decyzja umarzająca postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wyburzeniu ścian oddzielających garaż od zakładu, była ostateczna. Odnotować jeszcze można, że wyrok WSA w Gliwicach oddalający skargę na tę ostateczną decyzję został w tym samym Sądzie wydany na miesiąc przed wydaniem wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie.
Pamiętając o braku precyzji w istotnej części wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, należy wyraźnie stwierdzić, że przedmiotem badania pod kątem ewentualnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 50a Prawa budowlanego nie mogą być roboty budowlane podlegające badaniu i rozstrzyganiu w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją ostateczną ŚWINB w Katowicach z dnia 17 czerwca 2016 r. (w chwili obecnej także prawomocną).
W braku podstaw faktycznych do ewentualnego rozważenia zastosowania instytucji materialnoprawnej unormowanej w art. 50a Prawa budowlanego, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.