Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem wydanym w dniu 11 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 242/09, oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
B. K. złożyła w dniu 13 lutego 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (aktu własności ziemi) Naczelnika Gminy i Miasta w D. dnia (...) lutego 1977 r. nr (...) stwierdzającej, że Z. i F. G. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr pgr. (...) i (...) o powierzchni 1.6115 ha w S. Wnioskodawczyni zarzuciła, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, gdyż pozbawiła jej matkę A. W. 1/5 udziału w prawie własności wskazanych w decyzji działek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) kwietnia 2008r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w D. dnia (...) lutego 1977 r nr (...). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm., dalej: ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami wyklucza możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. K. powołała się na wolę testamentową swoich dziadków i zapisy księgi wieczystej (...) nr (...), zgodnie z którymi udział 1/5 części ww. nieruchomości należy do jej matki, która, według wnoszącej, przez obdarowanie w sposób niezgodny z prawem ziemią F. G. została pozbawiona udziału w spadku po rodzicach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia (...) lipca 2008 r. wydaną na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami oraz art. 157 § 3 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia (...) kwietnia 2008r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powtórzyło swoją argumentację zawartą w decyzji z (...) kwietnia 2008 r. Na poparcie twierdzeń powołane zostało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uzupełnionej pismem z dnia 17 kwietnia 2009 r. skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako jedyną podstawę wydania skarżonej decyzji powołało art. 62 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – z wniosku skarżącej oraz z jej późniejszych pism miałoby jednak wynikać, że przedmiotem roszczenia było unieważnienie lub też sprostowanie oczywistej omyłki, gdyż skarżąca wskazywała m.in. nieścisłości w powierzchni spornych nieruchomości. Powodem nie zamieszczenia w bezpośredni sposób tych wniosków było działanie skarżącej bez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Na organie administracyjnym spoczywa jednak obowiązek umiejscowienia roszczeń skarżącej na gruncie konkretnych przepisów. Skarżąca stwierdziła ponadto, powołując się na orzeczenie NSA z dnia 21 marca 1996 r. (II SA 432/95), że art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie wyklucza możliwości sprostowania błędów i omyłek w decyzjach wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Skarżąca podniosła również w skardze, że nie jest całkowicie wyłączona kontrola merytoryczna ostatecznych decyzji, które wydane zostały na podstawie ww. ustawy. Powołała się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1994 r. (III CRN 36/94, OSNC 1995/3/54) zgodnie z którym wyłączenie na podstawie art. 63 § 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa kontroli sądowej decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie obejmuje decyzji bezwzględnie nieważnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, iż nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby powodować konieczność jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Według Sądu brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyklucza możliwość weryfikacji w trybie postępowań nadzwyczajnych, przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych (aktów własności ziemi), a więc także decyzji Naczelnika Gminy i Miasta D. z dnia (...) lutego 1977r. nr (...) objętej wnioskiem B. K. Sąd powołał się na utrwalone orzecznictwo w tej kwestii.
Sąd ten stwierdził również, że powołany przez skarżącą wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1994 r. (III CRN 36/94, OSNC 1995/3/54) nie odnosi się do niniejszej sprawy, gdyż według doktryny i orzecznictwa Sądu Najwyższego nieważność bezwzględna zachodzi m.in. wtedy, gdy akt administracyjny wydał organ całkowicie nie powołany do wydawania aktów tego rodzaju, a w niniejszej sprawie akt własności ziemi wydał właściwy organ. Sąd przyznał, że art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie wyklucza możliwości sprostowania oczywistej omyłki w decyzji wydanej na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jednak w niniejszej sprawie zarzut nierozpoznania wniosku o sprostowanie oczywistej omyłki nie może odnieść skutku i doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż niniejsze postępowanie zainicjował wniosek o stwierdzenie nieważności. Postępowanie to zakończyło się prawidłową decyzją odmawiającą wszczęcia postępowania – ewentualny wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki wymagałby rozstrzygnięcia w drodze postanowienia, ale byłoby to rozstrzygnięcie w innym trybie i postępowaniu, a sąd zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy.
W skardze kasacyjnej B. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:
- 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy-brak pełnego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami:
- a) naruszeniem art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- b) naruszeniem art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie.
Odnośnie pierwszego zarzutu skarżąca wskazała, ze Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, a w szczególności nie rozpoznał zarzutu dotyczącego sprostowania oczywistej omyłki chociaż w uzasadnieniu wyroku potwierdził stanowisko skarżącej.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dokładnie swojego stanowiska i podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzestając na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a nie ma natomiast zastosowania art. 113 § 1 k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. skarżąca oparła na stwierdzeniu, iż Sąd I instancji pomimo wykazania w skardze przez skarżącą przy powołaniu się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, że nie jest wyłączona sądowa kontrola decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stwierdził powołując się na to samo orzeczenie Sądu Najwyższego, że skoro decyzja o którą toczy się spór została wydana przez właściwy organ to nie występuje w tym przypadku nieważność bezwzględna. Skarżąca podkreśla w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji przeoczył jednak, że zgodnie z tym orzeczeniem nieważność bezwzględna występuje nie tylko, gdy decyzja wydana została przez organ całkowicie nie powołany do wydawania aktów tego rodzaju, ale m.in. dlatego. Oznacza to więc, że istnieją jeszcze inne przesłanki, które spowodują, że decyzja będzie bezwzględnie nieważna. W tym miejscu skarżąca wskazała na art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 k.p.a., które to, wg skarżącej, mają zastosowanie w tej sprawie, co jednak nie zostało wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji.
Skarżąca zwróciła też uwagę na fakt, że Sąd I instancji odnośnie sprostowania oczywistej omyłki, tj. nieścisłości w powierzchni spornych nieruchomości, stwierdził, że takie sprostowanie nie jest w tej sprawie dopuszczalne, gdyż organ administracyjny nie rozpoznawał tej kwestii i wydał decyzję a nie postanowienie. Skarżąca twierdzi, że takie uzasadnienie jest niedopuszczalne, gdyż nie mogą jej obciążać zaniedbania organu administracyjnego, polegające na nie wypełnieniu obowiązku umiejscowienia na gruncie konkretnych przepisów prawa administracyjnego roszczeń skarżącej występującej bez pełnomocnika profesjonalnego i nie potrafiącej samodzielnie sformułować podstaw prawnych.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm, w tym kosztów zastępstwa procesowego z zaznaczeniem, że koszty udzielonej pomocy z urzędu nie zostały ani w części ani w całości pokryte przez stronę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego.
W niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności nie wystąpiły, zatem postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Sprowadzają się one do naruszenia przepisów prawa procesowego, konkretnie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wniosek B. K. z dnia 10 lutego 2008r. "o unieważnienie decyzji Naczelnika Gminy i Miasta D. z dnia (...).02.1977r. dotyczącej aktu własności ziemi nr (...)" nie stanowił równocześnie wniosku o sprostowanie tego aktu na podstawie przepisu art. 113 § 1 i 3 k.p.a., który powinien być rozpatrzony przez organ administracji.
Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione.
Żądanie B. K., wszczynające postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, zostało sformułowane przez nią jako wniosek dotyczący "unieważnienia decyzji Naczelnika Gminy i Miasta D. z dnia (...).02.1977r. dotyczącej aktu własności ziemi nr (...)". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Naczelnik Miasta i Gminy w D. wydał ww akt własności ziemi z rażącym naruszeniem art. 2.1 i art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
W związku z tym należy na wstępie podać, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ (§ 1).
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (§ 3).
Natomiast według art. 113 § 1 k.p.a. sprostowaniu mogą podlegać tylko błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych decyzjach, przy czym organem właściwym do takiego sprostowania decyzji jest organ, który daną decyzję wydał, orzekanie zaś w przedmiocie sprostowania decyzji następuje w drodze postanowienia. Wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki strona może zgłosić do właściwego organu w każdym czasie.
Należy także podkreślić, że rozpatrzenie sprawy wszczętej na skutek żądania strony powinno nastąpić według jego istoty, wynikającej przede wszystkim z podanych przez stronę okoliczności faktycznych, mających w jej przekonaniu uzasadnić zgłoszone żądanie.
Wniosek skarżącej, wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie odnosił się do aktu własności ziemi z dnia (...) lutego 1977 r., wydanego przez Naczelnika Gminy i Miasta D. na rzecz Z. i F. G. i obejmującego grunty (działki (...) i (...)) o łącznej powierzchni 1.6115 ha, położone w S. Zważywszy na podane przez wnioskodawczynię motywy faktyczne i zarzuty zawarte w jej żądaniu unieważnienia tego aktu jako wydanego niezgodnie z obowiązującymi procedurami administracyjnymi i ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (niezgodne z prawem pozbawienie matki wnioskodawczyni udziału w 1/5 nieruchomości pgr nr (...) i (...) obecnie dz. (...) o pow. 1,68 ha i przejęcie w 1977r. udziału spadkowego matki wnioskodawczyni przez Z. i F. G.) organ administracji orzekający w niniejszej sprawie potraktował prawidłowo wniosek jako żądanie wzruszenia w trybie nadzwyczajnym aktu własności ziemi z powodu wydania - w świetle zarzutów zawartych we wniosku - z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250).
Istota zarzutów wskazanych we wniosku sprowadza się do tego, że aktem tym objęte zostały działki gruntu, które stanowiły udział spadkowy matki wnioskodawczyni. Jest zatem niewątpliwe, że żądanie dotyczące takich nieprawidłowości decyzji - aktu własności ziemi nie jest żądaniem sprostowania błędu pisarskiego, rachunkowego czy innej oczywistej omyłki w tym akcie, o jakich mowa w art. 113 § 1 k.p.a. Jest natomiast żądaniem stwierdzenia nieważności tego aktu, będącego decyzją ostateczną.
Samo wskazanie w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – aktu własności ziemi dotyczącego gruntu o pow. 1.6115 ha, powierzchni 1.68 ha jako wielkości udziału spadkowego matki wnioskodawczyni nie może świadczyć, że B. K. domagała się w istocie sprostowania tego aktu w trybie art. 113 k.p.a. Trafnie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrzyło powyższe żądanie wnioskodawczyni w płaszczyźnie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.).
Przepisy te, obowiązujące od dnia 1 stycznia 1992 r., jednoznacznie wprowadziły zakaz wzruszania w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej aktów własności ziemi, wydanych na podstawie cytowanej ustawy z dnia 26 października 1971 r.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podstawę prawną wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania stanowi art. 157 § 3 k.p.a. Treść tego przepisu obliguje organy administracji do uprzedniej kontroli złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod kątem spełnienia formalnoprawnych przesłanek warunkujących tego rodzaju postępowania.
W niniejszej sprawie, ze względu na treść ust. 2 art. 63 cyt. ustawy, badanie we wskazanych w tym przepisie trybach, legalności decyzji uwłaszczeniowych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 19 października 1971r. zostało wykluczone. W takiej sytuacji złożony przez B. K. wniosek prawidłowo uznano za niedopuszczalny i na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówiono wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji.
Raz jeszcze podkreślić należy, że w świetle materiału dowodowego sprawy brak było podstaw do uznania, że strona we wniosku z dnia 10.02.2008r. skierowanym do SKO w K. domaga się sprostowania oczywistej omyłki aktu własności ziemi z dnia (...).02.1977r. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że wniosek o sprostowanie takiego aktu jest wprawdzie dopuszczalny, niemniej przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem B. K. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego możliwości wzruszania ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, wskazać należy, że cyt. przepis art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się, aby regulacja ustawowa uniemożliwiająca jakąkolwiek kontrolę administracyjną ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie ustalenia aktów własności ziemi na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych naruszała Konstytucję RP, co powoduje, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości zbadania legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie tej ustawy (por. wyrok TK z dnia 22 lutego 2000r. sygn. akt SK 13/99 i z dnia 15 maja 2000r. sygn. akt SK 29/99).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.